в) свобода передвижения, выбор места жительства и гарантии основанных на них прав
Одним из наиболее актуальных в современный период является вопрос о свободе передвижения, выбора места жительства, свободе покидать Республику Беларусь и беспрепятственно возвращаться обратно. Здесь дело не только в прописке (хотя этот вопрос - один из принципиальных и часто затрагиваемых гражданами при обращении их в Конституционный Суд), но и в реализации гражданами ряда других прав: жилищных, трудовых и др. Предметом рассмотрения в Конституционном Суде уже были нормы юридических актов, касающиеся указанных прав. Так, Конституционный Суд подтвердил право граждан Республики Беларусь на покупку квартир, жилых домов в населенных пунктах Беларуси независимо от места жительства, включая и случаи проживания их за границей (некоторые особенности допустимы для г. Минска как столицы нашего государства), о неконституционности привлечения должностных лиц к административной ответственности за прием на работу без прописки, об упорядочении взимания платы за жилые помещения и коммунальные услуги в связи с проживанием граждан не по месту прописки и др. Относительно взимания платы за прием на работу иногородних полагаем, что при умеренности такой платы это допустимо. Как неконституционную оценил бы норму, предусматривающую в некоторых случаях ограничение для постановки на учет граждан, желающих улучшить жилищные условия, в зависимости от срока проживания в том или ином населенном пункте.
Особый интерес в плане реализации гражданами Республики Беларусь закрепленного в статье 30 Конституции права на свободу передвижения представляет дело по вопросу о конституционности правовых актов, предусматривающих проставление отметок в паспортах граждан Республики Беларусь для временного выезда за границу. Заключение по нему было оглашено Конституционным Судом 27 сентября 2002 г.
Производство по делу было возбуждено по предложению Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь.
В соответствии с Законом “О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь”, другими нормативными правовыми актами гражданин, прежде чем выехать за рубеж, должен не только получить визу, оформить другие документы, но и поставить в паспорте отметку (штамп), свидетельствующий о том, что у него нет ограничений на выезд за границу. В том, что определенные ограничения для выезда за рубеж могут быть предусмотрены в законодательстве, нет чего-то сверхособенного (например, когда гражданин, желающий временно выехать за рубеж, уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, до исполнения обязательств ограничивается в праве на выезд, то тем самым защищаются интересы соответствующих лиц). Другое дело, что они (эти ограничения) должны определяться только законом и в полном соответствии со статьей 23 и другими статьями Конституции Республики Беларусь, с тем чтобы не нарушалась природа закрепленных в них прав и свобод. Ограничения для временного выезда должны быть разумными и справедливыми.
Государство, как это предусмотрено в статье 59 Конституции, обязано принимать все доступные ему меры для создания такого внутреннего и международного порядка, при котором наиболее полно осуществляются права и свободы личности, и прежде всего те, которые предусмотрены Конституцией, включая и право на свободу передвижения, выезда из Республики Беларусь и беспрепятственного возвращения обратно. Реализации этого права способствует и то обстоятельство, что уже сейчас завершается выдача паспортов нового образца, которые отвечают международным стандартам и действительны, как это прямо указано на странице 29 паспорта, для выезда за границу. Дополнительное проставление отметок (штампов) в паспорте, которое порой объясняется необходимостью контроля за лицами, имеющими временное ограничение на выезд, является не только излишним обременением для граждан, но и несоразмерным с провозглашенными в Конституции целями.
Поэтому наиболее оптимальным вариантом обеспечения конституционных прав граждан является скорейшее завершение создания современной системы учета лиц, в отношении которых в строгом соответствии с Конституцией установлены ограничения на выезд, что должно исключить проставление каких-либо отметок в паспортах абсолютного большинства граждан.
Учитывая, что для создания такой системы необходимо время, а существующий в настоящее время подход в законодательстве и на практике в определенной мере защищает интересы государства и тех граждан, которые находились с временно выезжающим за рубеж лицом в правовых отношениях, Конституционный Суд предусмотрел своего рода переходный этап к полной реализации закрепленного в статье 30 Конституции права. Совету Министров Республики Беларусь, иным уполномоченным государственным органам предложено в возможно короткие сроки, но не позднее 31 декабря 2005 г., завершить создание такой системы учета, применение которой позволит использовать общегражданский паспорт в качестве документа для выезда из Республики Беларусь без проставления отметки. Безусловно, что Правительство может создать такую систему и в более короткий срок, тогда реализация данного Заключения будет более быстрой. По информации компетентных органов для перехода к такой системе потребуется 3-4 млн. долларов. За ее создание однозначно высказался Государственный комитет пограничных войск Республики Беларусь. Уже сейчас на ряде пограничных переходов такая система создана и ее просто следует распространить на все пункты пропуска.
До этого признано допустимым проставление отметки в паспорте для временного выезда за границу, предусмотренное нормативными актами, явившимися предметом проверки. Кроме того, Национальному собранию рекомендовано уже в настоящее время рассмотреть вопрос о совершенствовании Закона “О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь” с целью его большей гуманизации и устранения излишних препятствий для реализации гражданам их конституционных прав, более справедливого решения вопросов, связанных с уплатой государственной пошлины при выезде за границу.
Определяя свою позицию, Конституционный Суд исходил из признания права граждан на свободу передвижения как неотъемлемого. А установление ограничений для временного выезда отдельных граждан за границу возможно строго в соответствии со статьей 23 Конституции и должно отвечать целям и принципам демократического правового государства. Учитывалась и зарубежная практика. Например, в Латвии представители пограничной охраны в пунктах пропуска на государственной границе этой страны проверяют наличие визы, а также осуществляют “компьютерную” проверку всех выезжающих за границу лиц. Выезд граждан из Литвы в другие государства регламентируется только Конституцией. Действие других документов в этой области отменено в 1999 году.
Интересно, что после принятия указанного решения в адрес Министерства иностранных дел поступило письмо исполняющего обязанности директора Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ Стивена Вагенсела, касающееся Заключения Конституционного Суда Республики Беларусь об отмене отметки в паспорте, разрешающей выезд за рубеж.
В письме отмечено удовлетворение принятым решением, согласно которому граждане Республики Беларусь в ближайшем будущем смогут путешествовать за границу по своему национальному паспорту без каких-либо дополнительных процедур. По мнению исполняющего обязанности директора БДИПЧ, этот шаг приблизит Беларусь к исполнению обязательств, предусмотренных Хельсинским Заключительным Актом и другими документами ОБСЕ. БДИПЧ также приветствовала идею создания централизованного реестра граждан, как это предусмотрено в Заключении Конституционного Суда, и выразила надежду, что вместе с рассмотрением отмены системы прописки это будет способствовать дальнейшему соблюдению права на свободу передвижения и выбора места проживания в Республике Беларусь.
Рассмотрение дела в Конституционном Суде не всегда означает, что решение будет вынесено в пользу обратившегося. Так, 9 октября 2002 г. Конституционным Судом принято решение “О конституционности установления местного сбора с физических лиц при пересечении ими границы Республики Беларусь через контрольно-пропускные пункты”.
Данное решение вынесено в связи с коллективной жалобой граждан по поводу взимания с них платы на пограничных переходах. Конституционным Судом данное обращение рассмотрено на основании части первой статьи 116 и части четвертой статьи 122 Конституции Республики Беларусь. Предметом конституционного контроля являлись решения Брестского областного, Брестского городского, Каменецкого районного Советов депутатов, которыми на территории соответствующих административно-территориальных единиц в частности, был установлен местный сбор с физических лиц при пересечении ими границы Республики Беларусь через контрольно-пропускные пункты, расположенные на территории этих Советов.
Изучение нормативных правовых актов, практики их применения показало следующее. К исключительной компетенции местных Советов депутатов Конституция относит установление в соответствии с законом местных налогов и сборов. Законом “О бюджете Республики Беларусь на 2002 год” определен перечень таких налогов и сборов, которые могут вводить областные, Минский городской Советы депутатов, Советы депутатов базового территориального уровня. В их числе указаны и сборы с физических лиц при пересечении ими границы через контрольно-пропускные пункты Республики Беларусь.
Конституционный Суд исходил из того, что решение Брестского областного Совета депутатов от 21 декабря 2001 г. №294 о передаче городским и районным Советам депутатов полномочий по введению указанного сбора является правомерным. Решениями Брестского городского Совета депутатов введен местный сбор при пересечении контрольно-пропускного пункта “Варшавский мост”, пункта таможенного оформления №104 “Брест-Центральный”, Каменецкого районного Совета депутатов через контрольно-пропускной пункт “Песчатка”, Брестского районного Совета депутатов через контрольно-пропускные пункты “Домачево - Словатычы” и “Томашовка”.
Заявители в своей жалобе обращали внимание на то, что сбор с физических лиц взимается при пересечении ими границы Республики Беларусь через контрольно-пропускные пункты без оказания им дополнительных услуг. В этой связи Конституционный Суд отметил, что пошлины и сборы относятся к денежным повинностям, взимаемым в индивидуальном порядке не за услугу, а в связи с действиями государственных органов при реализации ими некоторых своих государственно-властных полномочий.
В данном случае физическим лицам предоставляется возможность пересечь границу Республики Беларусь через контрольно-пропускные пункты при реализации ими права на выезд за границу. Полученные средства от сбора направляются на улучшение инфраструктуры и благоустройства контрольно-пропускных пунктов и прилегающих пограничных застав, финансирование мероприятий по регулированию проезда, обеспечение общественного порядка, организацию уборки, освещения на погранпереходах, на содержание инженерного оборудования и другие нужды, связанные с деятельностью государственных органов по обеспечению ими возможности реализации гражданами своего права на выезд за территорию Республики Беларусь.
В этой связи решения местных Советов депутатов в части установления местных сборов при пересечении гражданами границы Республики Беларусь признаны правомерными как принятые в пределах Конституции и законов Республики Беларусь.
В Конституционном Суде Республики Беларусь рассмотрено обращение Министерства внутренних дел относительно совершенствования действующего института прописки граждан Республики Беларусь и схемы его дальнейшего правового регулирования. В обращении также указано, что действующий институт прописки, являясь важным элементом осуществления правоохранительной деятельности государства, играя важную роль в обеспечении выполнения гражданами своих обязательств, контроля за миграцией населения, продолжает регулироваться законодательством СССР.
Проанализировав положения Конституции, нормы международно-правовых актов, законодательство о паспортной системе, Конституционный Суд отметил, что согласно статье 30 Конституции граждане Республики Беларусь имеют право свободно передвигаться и выбирать место жительства в ее пределах. Данная норма находит отражение и в статье 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, где указывается, что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства.
Указанная конституционная норма непосредственно касается действующих административно-правового института прописки - выписки граждан, паспортной системы в целом. Поэтому в статье 6 Закона от 15 марта 1994 г. “О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь” предусматривалось принятие в течение двух лет нормативного акта, регулирующего переход к реализации гражданами права свободного передвижения и выбора места жительства в пределах Республики Беларусь, закрепленного в статье 30 Конституции. Верховный Совет не выполнил данного законодательного требования. В результате паспортная система Республики Беларусь функционирует в значительной степени на основе законодательства СССР, которое не отвечает ни требованиям Конституции, ни велениям времени.