2.2 Правовое обеспечение сохранности имущества юридических лиц системы МЧС России при реорганизации
Исследование правового обеспечения сохранности имущества юридических лиц системы МЧС России при реорганизации необходимо начать с определения организационно-правовой формы, в которой они создаются, так как от это позволит в дальнейшем определить правовой режим их имущества и, соответственно, способы его сохранности при проведении реорганизационных мероприятий.
Согласно Гражданскому кодексу РФ некоммерческие организации могут создаваться лишь в тех формах, которые указаны в нем или в иных федеральных законах. Специальной организационно-правовой формы для юридических лиц системы МЧС России действующим законодательством не предусмотрено, поэтому единственной возможной правомерной организационно-правовой формой для них является учреждение.
В современном российском законодательстве общее понятие учреждения как одного из видов некоммерческих организаций зафиксировано в п. 1 ст. 120 Гражданского кодекса РФ. В соответствии с указанной нормой учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Анализируя учреждение, как один из видов юридических лиц, Н.В. Козлова составила реестр его признаков:
1. создается по воле одного или нескольких учредителей, но действует в интересах неопределенного круга лиц;
2. основой учреждения является целевое имущество, переданное учредителем;
3. между учреждением и потребителями его услуг, а также между потребителями не возникают корпоративные отношения;
4. содержание деятельности учреждения определяется общественным интересом в рамках, определяемых государством;
5. волеобразующим органом учреждения является его администрация, действующая в соответствии с учредительными документами, содержание которых определяется учредителем на основании закона;
6. учреждение не может быть ликвидировано по воле его администрации, но только по основаниям, предусмотренным законом. Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. М., 2003. С. 216 - 217.
Федеральные законы от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»//Собрание законодательства РФ. 2006. № 45. Ст. 4626. и от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях»//Собрание законодательства РФ.2006. № 45. Ст. 4627. , а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» существенным образом изменили институт учреждения.
Так, в соответствии с новой редакцией п.2 ст. 120 Гражданского кодекса РФ учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение).
Но, как справедливо отмечает С.А. Соменков, если создание частного учреждения определяется исключительно частным интересом тех или иных физических или юридических лиц, то создание государственного или муниципального учреждения (как бюджетного учреждения, так и автономного учреждения) определяется интересами населения соответствующего публично-правового образования Соменков С.А. Правовое положение автономных учреждений // Цивилист. 2008. № 1. С.8..
Таким образом, все учреждения в настоящее время подразделяются в зависимости от статуса их учредителя на частные, создаваемые гражданами или юридическими лицами, и государственные или муниципальные, создаваемые соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием. Государственное или муниципальное учреждение, в свою очередь, может быть бюджетным или автономным учреждением.
Большинство государственных органов, как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации, относятся в настоящее время к бюджетным учреждениям. Юридические лица, входящие, в систему МЧС России, также являются бюджетными учреждениями.
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ.1998. № 31. Ст. 3823. бюджетное учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.
Особенности правового положения бюджетного учреждения установлены статьей 161 Бюджетного Кодекса РФ. В частности, в соответствии с пунктом 5 данной статьи бюджетное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве ответчика по своим денежным обязательствам. Этим же пунктом установлено, что бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств. Данное положение основано на ст. 120 Гражданского кодекса РФ, согласно которой бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.
Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов бюджетного учреждения (п. 6 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ), исключительно через лицевые счета бюджетных учреждений, которые ведутся Федеральным казначейством Российской Федерации (п. 7 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ). Направления расходования бюджетных средств бюджетных учреждений строго регламентированы (ст. 70 Бюджетного кодекса РФ).
Следует иметь в виду, что, несмотря на то, что все учреждения являются согласно Гражданскому кодексу РФ некоммерческими организациями, Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» действует только в отношении частных учреждений, на государственные и муниципальные учреждения, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления он не распространяется, что установлено пунктом 5 статьи 1 данного закона и находит подтверждение в судебной практике.
В частности, в постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 10 октября 2007 года по делу № Ф 09-8335/2007-С 4 указано, что ссылка заявителя кассационной жалобы на нарушение судами норм материального права, выразившееся в неверном толковании ст. 17 Федерального закона от 12 января 1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», судом кассационной инстанции отклоняется, поскольку в силу пункта 5 ст. 1 названного закона его действие не распространяется на государственные и муниципальные учреждения, если иное не установлено федеральным законом. Иное федеральным законом не предусмотрено Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 10.10.2007 по делу № № Ф09-8335/2007-С4 по делу № А60-3247/2007-С9. Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». .
Таким образом, в силу изложенных обстоятельств, к юридическим лицам, входящим в систему МЧС России, не применимы нормы о создании, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций, содержащиеся в Федеральном законе «О некоммерческих организациях».
Важнейшим отличием учреждения от некоммерческих организаций иных организационно-правовых форм является то, что при его создании учредитель передает имущество учреждению не в собственность, а лишь в оперативное управление. Право оперативного управления как особое вещное право отличается ограничением правомочий учреждения по отношению к закрепленному за ним имуществу. Согласно п. 1 ст. 296 Гражданского кодекса РФ бюджетное учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества. Пунктом 1 ст.298 Гражданского кодекса РФ установлено, что бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества.
Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (пункт 2 ст.298 Гражданского кодекса РФ).
На это также обратил внимание Высший Арбитражный Суд РФ в постановлении от 25 февраля 1998 года № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» Постановление Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 года № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Вестник Высшего Арбитражного суда РФ. 1998. № 10. , указав в пункте 10 следующее: «Согласно статье 298 ГК РФ государственные и муниципальные учреждения вправе самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от разрешенной собственником предпринимательской деятельности, и приобретенным на эти доходы имуществом в случае, если доходы и имущество учитываются на отдельном балансе. Поэтому при разрешении споров следует исходить из того, что доходы и приобретенное на эти доходы имущество, учитываемые на отдельном балансе, не могут быть изъяты у учреждений по решениям комитетов по управлению имуществом или других государственных и муниципальных органов, в том числе и в тех случаях, когда они не используются или используются не по целевому назначению».
Стремление собственника сохранить имущество бюджетного учреждения наглядно проявляется, на наш взгляд, в пункте 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2004 года № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений», предусматривающем обязательное указание в уставе федерального бюджетного учреждения:
- порядка распоряжения имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, который, в частности, устанавливает обязанность учреждения представлять сведения о таком имуществе в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение реестра федерального имущества;
- запрета на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому учреждению из федерального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда;
- возможности ликвидации учреждения только по решению собственника имущества (Российской Федерации) с условием распоряжения собственником имуществом ликвидированного учреждения, если иное не предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Следует отметить, что все перечисленное дает возможность собственнику имущества учреждения максимально осуществлять контроль за использованием бюджетным учреждением имущества, закрепленного за ним по прямому предназначению.
Следует указать, что в ходе проведенного анализа Положения о МЧС России установлено, что в нем вышеперечисленные условия, обязательные для включения в уставы (положения) федеральных бюджетных учреждений, отсутствуют, что, соответственно, является нарушением требований законодательства. В связи с этим полагаем, что Положение о МЧС России необходимо привести в соответствие с пунктом 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2004 года № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений».
Имущество, закрепляемое за юридическими лицами системы МЧС России на праве оперативного управления, может находиться как в федеральной собственности, так и в собственности субъектов РФ. В соответствии с пунктом 5 ст. 214 Гражданского кодекса РФ отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъекта РФ осуществляется в порядке, установленном законом.
Например, согласно подпункту «п» пункта 2 и пункту 4 статьи 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. в собственности субъекта РФ могут находиться пожарные объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, необходимые для тушения пожаров. Пунктом 2 ст. 26.12 данного Федерального закона установлено, что органы государственной власти субъекта РФ вправе передавать имущество субъекта РФ во временное пользование федеральным органам государственной власти.
Функции по управлению федеральным имуществом на основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 года № 432 «О федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 года № 432 «О федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» // Собрание законодательства РФ.2008. № 23. Ст. 2721., осуществляет Федеральное агентство по управлению государственным (Росимущество), в основные полномочия которого входит осуществление в установленном порядке учета федерального имущества, ведение реестра федерального имущества, организация и проведение в установленном порядке проверок эффективного использования и обеспечения сохранности федерального имущества, закрепленного за федеральными государственными учреждениями и т.д. Функции по управлению имуществом субъектов РФ на основании ст. 26.12 вышеназванного Федерального закона 6 октября 1999 года № 184-ФЗ осуществляют их соответствующие органы государственной власти (министерства, комитеты).