В частности, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа при рассмотрении дела № А65-15759/2007 сделал вывод о том, что универсальное правопреемство при реорганизации юридических лиц не влечет возникновения права собственности у правопреемника на переданное недвижимое имущество без государственной регистрации перехода права и самого права собственности на него Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 4 марта 2008 года по делу № А65-15759/2007.Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». .
В заключение параграфа сформулируем следующие основные выводы:
Юридические лица, входящие в систему МЧС России, являются по своей организационно-правовой форме бюджетными учреждениями. Важнейшим отличием бюджетного учреждения от некоммерческих организаций иных организационно-правовых форм является то, что при его создании учредитель передает имущество учреждению не в собственность, а лишь в оперативное управление.
В целях приведения Положения о МЧС России в соответствие с Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2004 года № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» необходимо дополнить его пунктами, предусматривающими:
- порядок распоряжения имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, который, в частности, устанавливает обязанность учреждения представлять сведения о таком имуществе в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение реестра федерального имущества;
- запрет на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому учреждению из федерального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда;
- возможность ликвидации учреждения только по решению собственника имущества (Российской Федерации) с условием распоряжения собственником имуществом ликвидированного учреждения, если иное не предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Обеспечение сохранности имущества при реорганизации юридических лиц системы МЧС России имеет важное практическое значение, так как непосредственно влияет на выполнение ими задач, возложенных на них государством. Однако на практике возникают случаи, связанные с незаконным отчуждением имущества при реорганизации подведомственных МЧС России учреждений. Поэтому с целью предотвращения подобных случаев необходимо на законодательном уровне предусмотреть норму о запрете отчуждения имущества, принадлежащего юридическим лицам системы МЧС России, в ходе проведения реорганизации без их согласия.
Также, на наш взгляд, целесообразно наделение МЧС России правом передачи и перераспределения между подведомственными учреждениями имущества, находящегося на праве оперативного управления, что позволило бы осуществить ускоренную передачу материальных средств, необходимых для выполнения возложенных на них государством задач.
Особое внимание при реорганизации юридических лиц системы МЧС России следует уделять инвентаризации имущества, так как ее надлежащее проведение способствует его сохранности и предотвращению незаконного отчуждения.
2.3 Проблемы совершенствования механизма правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России
Для всестороннего и полного исследования проблем совершенствования механизма правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России необходимо, в первую очередь, рассмотреть понятие «правовое регулирование», используемое в юридической науке.
Так, по мнению С.С. Алексеева, «правовое регулирование - это осуществление при помощи права, всей системы правовых средств воздействия на общественные отношения, на поведение людей». Алексеев С.С. Государство и право. М., 1993. С. 70.
В.М. Сырых полагает, что «правовое регулирование - это деятельность государства и общества, осуществляемая в процессе подготовки и принятия норм права, их реализации в конкретных отношениях и применения государственного принуждения к правонарушителям с целью достижения стабильного в обществе правопорядка» Сырых В.М. Теория государства и права. М., 1998. С. 133. .
На наш взгляд, более точной является дефиниция А.В. Малько, который под правовым регулированием понимает «осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения» Малько А.В. Механизм правового регулирования. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова. М., 1999. С. 622. . В свою очередь, механизм правового регулирования составляют такие правовые средства, как «нормы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, поощрения, наказания и т.д.». Там же. С.621-622.
Как показал проведенный анализ, в правовом регулировании реорганизации юридических лиц системы МЧС России имеются определенные пробелы. В частности, одним из пробелов является отсутствие специальных нормативных правовых актов, предусматривающих порядок проведения реорганизации бюджетных учреждений.
Так, практически единственным документом, содержащим разъяснения по порядку проведения реорганизации бюджетных учреждений, применение которого возможно в системе МЧС России, является письмо Министерства финансов РФ от 16 июня 2003 года № 03-01-01/08-176 Письмо Министерства финансов РФ от 16 июня 2003 года № 03-01-01/08-176. Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». (далее - письмо Минфина РФ). В преамбуле письма Минфина РФ указано, что оно подготовлено в связи с поступающими запросами по порядку проведения реорганизации и ликвидации федеральных органов исполнительной власти и федеральных учреждений. Данное обстоятельство в очередной раз подтверждает отсутствие надлежащей правовой регламентации по данному вопросу в отношении бюджетных учреждений.
Согласно пункту 1 письма Минфина РФ федеральные органы исполнительной власти и федеральные учреждения (далее - органы и учреждения) могут быть реорганизованы путем выделения, преобразования, слияния, присоединения и разделения с соблюдением требований статьи 57 Гражданского кодекса РФ. Передача прав и обязанностей при реорганизации органов и учреждений осуществляется в соответствии со статьей 58 Гражданского кодекса РФ.
Регистрация и согласование документов, связанных с реорганизацией учреждения, осуществляются в соответствии с положениями Гражданского кодекса РФ и Законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
В решениях о реорганизации органов и учреждений Минфин считает необходимым указывать:
- основание для принятия решения о реорганизации органа или учреждения;
- дату, на которую проводится реорганизация органа или учреждения;
- срок проведения реорганизационных мероприятий;
- создание органа (комиссии), уполномоченного учредителем на реорганизацию с назначением председателя органа (комиссии) при реорганизации органа или учреждения;
- источник финансирования расходов, связанных с проведением реорганизации;
- перечень органов или учреждений, которым передаются функции, права и обязанности, активы (финансовые и нефинансовые) и обязательства реорганизуемого органа или учреждения.
Таким образом, Минфин РФ справедливо отмечает в данном письме, что процедура реорганизации федеральных органов исполнительной власти и федеральных учреждений должна проводиться в соответствии с гражданским законодательством.
Между тем можно сделать вывод, что ряд положений письма Минфина РФ противоречит федеральным нормативным правовым актам.
Так, в соответствии с пунктом 2 письма реорганизация органа или учреждения производится в соответствии с решением учредителя о реорганизации, оформленным в установленном законодательством порядке постановлением Правительства РФ и (или) правовым актом федерального органа исполнительной власти.
Однако данный пункт письма Минфина РФ противоречит пункту 1 постановления Правительства РФ от 10 февраля 2004 года № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений», которым предусмотрено, что решения о реорганизации федеральных государственных учреждений принимаются исключительно Правительством РФ. Из этого следует, что реорганизация учреждения на основании правового акта федерального органа исполнительной власти не может быть произведена.
Следует указать, что в системе МЧС России уже имелись случаи издания нормативно-правовых актов, противоречащих постановлению Правительства РФ от 10 февраля 2004 года № 71 в этой части.
В частности, 14 октября 2005 года МЧС России издан приказ № 745 «О создании судебно-экспертных учреждений и экспертных подразделений федеральной противопожарной службы» Приказ МЧС России от 14 октября 2005 года № 745 «О создании судебно-экспертных учреждений и экспертных подразделений федеральной противопожарной службы» // Пожарная безопасность. № 3. 2006. . В соответствии с пунктом 4 данного приказа испытательные пожарные лаборатории федеральной противопожарной службы (далее - ИПЛ ФПС) были преобразованы в судебно-экспертные учреждения федеральной противопожарной службы «Испытательная пожарная лаборатория» (далее - СЭУ ФПС ИПЛ).
Пункт 7 приказа предписывал начальникам соответствующих органов проведение мероприятий по преобразованию ИПЛ ФПС в СЭУ ФПС ИПЛ, их регистрации, как юридических лиц, в соответствии с законодательством РФ. Между тем решения Правительства Российской Федерации о проведении реорганизации в форме преобразования ИПЛ ФПС в СЭУ ФПС ИПЛ не издавались, что является нарушением пункта 1 названного постановления Правительства РФ от 10 февраля 2004 года № 71.
Кроме того, на основании пункта 5 ст. 58 Гражданского кодекса РФ реорганизация в форме преобразования должна сопровождаться изменением организационно-правовой формы реорганизуемого юридического лица. Однако в связи с преобразованием ИПЛ ФПС в СЭУ ФПС ИПЛ их организационно-правовая форма - учреждение не изменилась, что также, на наш взгляд, противоречит нормам Гражданского кодекса РФ.
Важно иметь в виду, что проведение реорганизации юридических лиц системы МЧС России с нарушением требований закона может повлечь за собой серьезные правовые последствия вплоть до признания регистрации реорганизации юридических лиц недействительной.
В юридической литературе также отмечалось, что в случае проведения реорганизации юридического лица с нарушением требований закона заинтересованными лицами в установленном порядке могут быть оспорены акты, опосредующие процедуру реорганизации, в частности решение о реорганизации, договор о слиянии (присоединении), передаточный акт (разделительный баланс), учредительные документы и акты государственной регистрации созданных в результате реорганизации юридических лиц и др. Последствием признания недействительной регистрации реорганизации должна быть ликвидация вновь созданных юридических лиц Бакулина Е. К вопросу о судебном оспаривании реорганизации хозяйственных обществ // Хозяйство и право. 2004. № 3. С. 128 - 139. .
Если же юридическое лицо возникло вследствие реорганизации, то последствием признания судом недействительной записи в реестре юридических лиц о реорганизации и возникновении нового юридического лица может быть не только аннулирование такой записи, но и восстановление в реестре первоначальной записи (т.е. восстановление в реестре тех юридических лиц, которые были незаконно реорганизованы) Мамедов У.Ю. К вопросу о признании судом недействительной реорганизации юридического лица и применений последствий такого признания в Российском корпоративном праве (практический аспект) // Юрист.2002.№ 6. С.32-36..
Проведенный анализ судебной практики, посвященной данной проблематике, показал, что арбитражными судами признавались недействительными решения о регистрации юридических лиц в связи с нарушением постановления Правительства РФ от 10 февраля 2004 года № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений».
В частности, решением Арбитражного суда Калининградской области от 25 октября 2006 года по заявлению военного прокурора Балтийского флота было признано недействительным решение Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы России № 3 по Калининградской области от 29 июля 2005 года № 831 о регистрации 97 поликлиники медицинской службы Балтийского флота в качестве юридического лица.
Тринадцатый арбитражный апелляционный суд, оставляя данное решение без изменения, мотивировал тем, что согласно постановлению Правительства РФ от 10 февраля 2004 года № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» решения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимаются Правительством РФ. Как установил суд, какие-либо решения Правительством РФ о придании медицинским учреждениям статуса федеральных государственных учреждений и регистрации их в качестве юридических лиц на момент регистрации 29 июля 2005 года и ранее не принимались Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2007 года по делу № А21-2138/2006. Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». .