Аналогичным примером является дело № А55-11526/06 по заявлению Государственного предприятия 411 военный склад о признании недействительным решения Инспекции Федеральной налоговой службы по Железнодорожному району г. Самары от 16 января 2004 года № 19 о государственной регистрации в качестве юридического лица. Решением суда первой инстанции от 16 октября 2006 года в удовлетворении заявления было отказано.
Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд постановлением от 21 декабря 2006 года отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил заявление.
Федеральный Арбитражный суд Поволжского округа, оставляя постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда о признании недействительным решения Инспекции Федеральной налоговой службы по Железнодорожному району г.Самары о государственной регистрации в качестве юридического лица без изменения, указал, что в материалах дела отсутствуют доказательства создания 411 военного склада в качестве государственного предприятия в порядке, установленном Постановлением от 10.02.2004 № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений».
Таким образом, последствием признания недействительной регистрации реорганизации юридических лиц системы МЧС России в связи с нарушением требований действующего законодательства может быть восстановление в реестре тех юридических лиц, которые были незаконно реорганизованы, возврат имущества, прав и обязанностей, переданных правопреемникам, что, разумеется, негативно отразится на их деятельности и выполнении задач по предназначению. Кроме того, это приведет к дополнительным затратам из государственного бюджета, связанным, например, с восстановлением уволенных в связи с реорганизацией сотрудников и работников.
Резюмируя изложенное, полагаем, что в Положении о МЧС России необходимо нормативно закрепить условие, в соответствии с которым принятие решений о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений, входящих в систему МЧС России, должно осуществляться исключительно Правительством РФ.
В подпункте 12 пункта 12 Положения о МЧС России установлено, что Министр РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации в установленном порядке территориальных органов и организаций, находящихся в ведении МЧС России, определяет их структуру и штатное расписание, устанавливает нормативы их штатной численности.
Однако указанный пункт противоречит пункту 1 постановления Правительства РФ от 10 февраля 2004 года № 71, на основании которого решения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимаются Правительством РФ.
Таким образом, полномочия Министра РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в отношении создания, реорганизации и ликвидации территориальных органов и организаций, находящихся в ведении МЧС России, ограничены федеральным законодательством, в связи с чем необходимо внести изменения в вышеуказанный пункт 12 Положения о МЧС России, дополнив его после слов «принимает решение» словами «в пределах своей компетенции, если иное не предусмотрено федеральным законом».
В юридической литературе также обращалось внимание на проблему, связанную с отсутствием унифицированной по организационно-правовым формам юридических лиц и формам реорганизации процедуры.
В частности, В.В. Долинская отмечает, что общей проблемой правового регулирования реорганизации юридических лиц является отсутствие унифицированной по организационно-правовым формам юридических лиц и формам реорганизации процедуры. Представляется, что реорганизация, так же как и ликвидация, должна четко подразделяться на стадии Долинская В.В. Реорганизация юридических лиц // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006.№ 8. С.4-14..
О.А. Камалов также справедливо указывал, что в действующем законодательстве нет единого подхода к регулированию гражданско-правовых отношений, возникающих при реорганизации государственных органов, что свидетельствует о необходимости специальной нормативно-правовой регламентации способов и порядка реорганизации государственных органов как юридических лиц, которая на основе норм гражданского права учитывала бы особенности правового положения органов государственной власти. Камалов О.А. Реорганизация и реструктуризация органов государственной власти // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. № 8. С.44-49.
Таким образом, на сегодняшний день на законодательном уровне не предусмотрен порядок проведения реорганизации федеральных органов исполнительной власти, к которым относятся юридические лица системы МЧС России, что вызывает существенные затруднения на практике, так как действующее законодательство не учитывает их правового положения при реорганизации.
На наш взгляд, разработка и принятие федерального закона, регламентирующего порядок проведения реорганизации федеральных органов исполнительной власти, позволит обеспечить эффективное выполнение данными органами возложенных на них публичных функций и задач при реорганизации.
Кроме того, как совершенно справедливо утверждает В.С. Пронина, совершенствование законодательства о федеральных органах исполнитель -ной власти должно, сыграть особую служебную роль:
1. обеспечить унификацию видов органов и их систем, их организационно - правовые формы в соответствии с видом деятельности, которую они выполняют;
2. усилить эффективность деятельности этих органов в условиях рыночных отношений путем более четкого определения их прав и гарантий при их осуществлении;
3. повысить престижность этих органов и их влияние на обеспечение единства совместных действий Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского права.1998. № 2. С.29-36..
Следует все же отметить, что попытка на законодательном уровне унифицировать процедуру и этапы реорганизации предпринималась, но только в отношении коммерческих организаций.
Так, в 2007 году в Государственную Думу вносился на рассмотрение проект федерального закона «О реорганизации коммерческих организаций» Проект федерального закона «О реорганизации коммерческих организаций». Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». и проект федерального закона «О внесении изменений в Гражданский Кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «О реорганизации коммерческих организаций» Проект федерального закона «О внесении изменений в Гражданский Кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «О реорганизации коммерческих организаций». Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». .
По мнению авторов законопроектов, принятие единого федерального закона, посвященного вопросам реорганизации, а не внесение множества поправок в отдельные законы позволит урегулировать унифицированным образом схожие по своему характеру отношения, возникающие по поводу реорганизации юридических лиц различных организационно-правовых форм Пояснительная записка к проекту Федерального закона № 424549-4 «О реорганизации коммерческих организаций».Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». .
В проекте федерального закона «О реорганизации коммерческих организаций предлагалось закрепить в отношении каждой организационно-правовой формы конкретные реорганизационные цепочки, отражающие все возможные формы реорганизации, в том числе от одной организационно-правовой формы к другой соответственно. Авторы данного законопроекта, на наш взгляд, достаточно подробно прописали в нем процедуру и этапы реорганизации, однако в последующем он был снят с рассмотрения Государственной Думы РФ.
Вызывают интерес положения статьи 59 проекта федерального закона «О внесении изменений в Гражданский Кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «О реорганизации коммерческих организаций», на основании которой предлагалось ввести такое понятие как «Обоснование проведения реорганизации».
Так, в части 1 статьи 59 законопроекта было предусмотрено, что юридическое лицо, участвующее в реорганизации, должно подготовить в письменной форме документ, содержащий детальное объяснение, а также юридическое и экономическое обоснование решения о реорганизации, а для реорганизации в форме слияния (присоединения) - условий договора о слиянии (присоединении). Требования к содержанию, порядку и условиям предоставления указанного документа, а также случаям, допускающим освобождение от подготовки такого документа, устанавливаются законом о реорганизации.
Обоснование любой реорганизационной процедуры означало обязательную разработку соответствующих документов (например, обоснование условий и порядка проведения реорганизации) при подготовке к ее проведению. По мнению авторов законопроекта, введение нормы, согласно которой, по общему правилу, необходима подготовка документа, обосновывающего экономическую необходимость реорганизации, позволит обеспечить право на информацию и принятие взвешенного решения о согласии либо, напротив, о неприятии реорганизации Пояснительная записка к проекту Федерального закона № 424549-4 «О реорганизации коммерческих организаций». Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». .
Между тем, в юридической литературе существует противоположная точка зрения, в соответствии с которой реорганизация - это право лица, которое не должно кому-то доказывать целесообразность его реализации, экономически обосновывать реорганизацию Бушев А.Ю, Попондопуло В.Ф. Корпоративное право: проблемы науки и практики // Арбитражные споры. 2005. № 3.С.67-84..
Несмотря на имеющиеся разногласия по данной проблематике, на практике обоснование проведения реорганизации является обязательным для некоторых юридических лиц в силу требований правовых актов, изданных их руководящими органами.
В частности, Советом депутатов Щелковского муниципального района Московской области решением от 30 октября 2007 года № 255/ 41 утверждено Положение о порядке принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений Щелковского муниципального района Московской области Решение от 30 октября 2007 года № 255/ 41 Совета депутатов Щелковского муниципального района Московской области // Время. 2008. № 20..
В разделе 2 названного Положения предусмотрено, что письменное предложение о создании, реорганизации муниципального предприятия или муниципального учреждения подготавливается руководителями органов администрации Щелковского муниципального района, на которых возложена координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях или сферах управления, и направляется главе Щелковского муниципального района.
Данное предложение должно содержать обоснование создания, реорганизации муниципального предприятия или муниципального учреждения с учетом социально-экономических последствий, необходимости предлагаемых работ и услуг для выполнения полномочий по решению вопросов местного значения муниципального района. Подготовка заключения по планируемой реорганизации возлагается на Комитет по управлению имуществом и Комитет по экономической политике и финансам администрации Щелковского муниципального района.
В Положении о порядке создания, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений Можайского муниципального района Московской области, утвержденном Решением Совета депутатов данного района от 16 июля 2008 года № 460/55 Решение Совета депутатов Можайского муниципального района Московской области от 16 июля 2008 года № 460/55 // Новая жизнь. 2008. № 59. также предусмотрено, что решение о реорганизации учреждения принимается главой Можайского муниципального района в форме постановления только при наличии обоснования его реорганизации.
В обосновании должны содержаться следующие сведения:
- подробный финансовый анализ;
- оценка деятельности учреждения;
- обоснование необходимости осуществления реорганизации.
На наш взгляд, обязательное обоснование порядка и условий проведения реорганизации необходимо, в первую очередь, для учреждений, выполняющих публичные функции в сфере обеспечения безопасности, так как очевидно, что их необоснованная реорганизация, сопровождающая, к примеру, сокращением численности штата работников и изменением основных функций, может привести к негативным последствиям.
В этой связи следует отметить, что вопросы проведения реорганизации юридических лиц, деятельность которых непосредственно связана с осуществлением публичных задач и функций, уже были неоднократно предметом особого обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации.
В частности, 08 апреля 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания РФ было принято постановление № 2367-II ГД «О состоянии военного образования», в котором указывалось, что реорганизация системы военного образования в Российской Федерации, проводимая в рамках военной реформы, сводилась к поспешному и непродуманному сокращению числа военных образовательных учреждений профессионального образования, что наносит ущерб безопасности государства. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Собрание законодательства РФ.1998. № 16. Ст. 1819.