Для предотвращения негативных последствий в ходе проведения реорганизации юридических лиц системы МЧС России необходимо в обязательном порядке создавать кадровую комиссию по защите прав и законных интересов сотрудников и работников, деятельность которой должна определяться унифицированным положением.
Создание унифицированного положения о кадровой комиссии, обеспечивающей права сотрудников и работников в ходе проведения реорганизации юридических лиц системы МЧС России, будет способствовать эффективному выполнению ими возложенных на них государством задач.
3.2 Защита публичных интересов в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях при реорганизации юридических лиц системы МЧС России
Предваряя исследование вопросов защиты публичных интересов в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях при реорганизации юридических лиц МЧС России, рассмотрим в настоящей работе понятие «публичный интерес».
По мнению Ю.А. Тихомирова публичный интерес - это признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития. Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 55.
К.Ю. Тотьев полагает, что публичный интерес следует определить «как жизненно необходимое состояние больших социальных групп (включая общество в целом), обязанность по реализации (достижению, сохранению и развитию) которого лежит на государстве» Тотьев К. Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве. // Государство и право. 2002. №9. С. 25..
М. И. Васильева считает, что публичные интересы включают в себя:
1. государственные интересы в той их части, которая отражает интересы общества в целом;
2. общественные интересы, понимаемые как интересы гражданского общества, в той степени, которая соответствует уровню их познания и которая может быть обеспечена правовой защитой. Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С. 64.
Таким образом, можно сказать, что в юридической литературе под публичным интересом в основном понимаются общественные интересы, выраженные в нормах права и обеспеченные принудительной силой государства.
Конституция РФ Российская газета. № 237.1993. является нормативным выражением публичных интересов. По мнению Ю.А. Тихомирова, с которым, на наш взгляд, следует согласиться, конституционный смысл публичного интереса выражается в преамбуле, в статьях 1-15, закрепляющих основы конституционного строя и являющихся незыблемыми и базовыми для всех государственных и правовых интересов Тихомиров Ю. А. Указ.соч.С.61..
Правовое разграничение понятий национальных интересов, интересов личности и интересов общества проводится в Концепции Национальной безопасности Российской Федерации, утверждённой Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года № 1300 Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 года № 1300 // Российская газета. № 247.1997. (далее - Концепция), в соответствии с которой национальные интересы России - это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Интересы личности состоят в реализации конституционных прав и свобод, в обеспечении личной безопасности, в повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном и интеллектуальном развитии человека и гражданина.
Интересы общества состоят в упрочении демократии, в создании правового, социального государства, в достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России. Интересы государства состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества.
На наш взгляд, публичный интерес включает в себя все перечисленные виды интересов, учитывая их тесную диалектическую взаимосвязь между собой, а именно: национальный интерес, интерес личности, общества и государства.
В названной Концепции определено, что важнейшими составляющими национальных интересов России являются защита личности, общества и государства от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий, осуществление которой возложено на МЧС России и входящие в его систему юридические лица.
Из этого следует, что юридические лица системы МЧС России являются особыми государственными учреждениями, наделенными специальной правоспособностью, на которые возложены важнейшие задачи по реализации государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
Таким образом, особенности реорганизации юридических лиц системы МЧС России выражаются прежде всего в их публично-правовой природе, которая обуславливает необходимость обеспечения преемственности выполняемых задач в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях, обязательств, правомочий, сохранности имущества.
Реорганизация юридических лиц системы МЧС России, безусловно, с учетом всех рассмотренных в настоящей работе вопросов затрагивает публичные интересы в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях. В этой связи особое значение, на наш взгляд, приобретает необходимость обоснования условий и порядка проведения реорганизации юридических лиц системы МЧС России Подробно вопрос необходимости обоснования реорганизации юридических лиц системы МЧС России был рассмотрен в третьем параграфе второй главы настоящей работы. С. 95-100.. В частности, тщательное обоснование причин реорганизации юридического лица МЧС России и анализ ее возможных последствий, которые могут повлиять на обеспечение безопасности в чрезвычайных ситуациях, будут способствовать защите публичных интересов в указанной сфере.
В соответствии со ст.5 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» Государственная противопожарная служба является составной частью сил обеспечения безопасности личности, общества и государства и координирует деятельность других видов пожарной охраны. На основании данной статьи в Государственную противопожарную службу входят также подразделения федеральной противопожарной службы, созданные в целях охраны имущества организаций от пожаров на договорной основе (договорные подразделения федеральной противопожарной службы).
Понятие «договорные подразделения федеральной противопожарной службы» было введено Федеральным законом от 22 июля 2008 года № 137-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5 и 24 Федерального закона «О пожарной безопасности» Собрание законодательства РФ.2008. № 30 (Ч. 1). Ст. 3593. , вступившим в силу 1 января 2009 года. Целью принятия данного Закона являлось повышение уровня защищенности от пожаров критически важных для национальной безопасности Российской Федерации крупнейших промышленных предприятий нефтегазового комплекса, энергетики, оборонной промышленности и других. Портал МЧС России [электронный ресурс] / Материалы в СМИ. М., 2008.- Режим доступа: http://www.mchc.gov.ru/ articles/detail.php?ID=9845.
Фактически договорные подразделения федеральной противопожарной службы, начавшие свою деятельность с 1 января 2009 года, дублируют функции объектовых пожарных подразделений Государственной противопожарной службы (далее - объектовые подразделения), которые подлежат полному упразднению в связи с изменением законодательства с 1 января 2010 года.
Следует отметить, что деятельность объектовых подразделений во всех субъектах РФ всегда сопровождалась многочисленными судебными спорами, которые возникали при реализации условий договоров на охрану организаций от пожаров, в том числе, условий, предусматривающих реорганизацию и ликвидацию пожарных частей.
Например, государственное учреждение «Противопожарная служба Читинской области» (далее - ГУ ПС Читинской области) обратилось в Арбитражный суд Читинской области с иском к Забайкальской таможне о взыскании задолженности по договору возмездного оказания услуг в сумме 501 250 рублей 81 копейки. По условиям данного договора ГУ ПС Читинской области обязалось организовать пожарную часть и осуществлять ее силами круглосуточную пожарную охрану названных объектов, а ответчик - оплачивать оказанные ему услуги.
В пункте 6.2 договора содержалось условие, что при прекращении действия договора или сокращения численности работников пожарной охраны заказчик обязуется возместить исполнителю расходы по реорганизации или ликвидации подразделения пожарной охраны, в том числе и финансовые затраты, связанные с увольнением работников, содержащихся за счет заказчика, в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации, законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и нормативными актами Читинской области, органами местного самоуправления, изданных в пределах их полномочий. 31 марта 2006года пожарная часть № 62 была ликвидирована.
Полагая, что Забайкальская таможня не исполнила свои обязательства по оплате расходов, связанных с ликвидацией пожарной части, ГУ ПС Читинской области обратилось с иском в суд. Первоначально решением Арбитражного суда Читинской области от 16 ноября 2007 года исковые требования ГУ ПС Читинской области были удовлетворены.
Однако постановлением четвертого арбитражного апелляционного суда от 14 февраля 2008 года решение суда первой инстанции от 16 ноября 2007 года отменено, в удовлетворении исковых требований отказано.Отменяя решение суда первой инстанции, четвертый арбитражный апелляционный суд исходил из того, что расходы, связанные с предоставлением социальных гарантий и компенсаций работникам пожарной части № 62, являются расходными обязательствами Читинской области.
Федеральный Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа постановление четвертого арбитражного апелляционного суда от 14 февраля 2008 года оставил без изменения. Постановление Федерального Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22 апреля 2008 года от 14 апреля 2008 года по делу № А78-3802/06-С1-18/149-Ф02-1437/08. Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».
Аналогичным примером является дело по иску Главного управления МЧС России по Республике Мордовия (далее - ГУ МЧС России) к открытому акционерному обществу «Биохимик» (далее - ОАО «Биохимик») о взыскании задолженности по договору, которая возникла в связи с неоплатой ответчиком расходов по ликвидации пожарной части.
Решением Арбитражного суда Республики Мордовия от 16 июня 2006 года во взыскании расходов, связанных с ликвидацией пожарной части (компенсация за неиспользованный отпуск, выходное пособие при увольнении, оклад по званию при сокращении, денежное довольствие и продпаек за январь и февраль 2006 года) было отказано.
Федеральный Арбитражный суд Волго-Вятского округа, оставляя данное решение без изменения, мотивировал его тем, что действующим законодательством обязанность по несению расходов, связанных с ликвидацией пожарной части, возложена на МЧС России, так как в пункте 24 постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 года № 941 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации» Собрание актов Президента и Правительства РФ.1993. № 40. Ст. 3753. (далее - Постановление Правительства РФ № 941) установлено, что единовременное пособие при увольнении подлежит выплате за счет средств соответствующих министерств, ведомств и организаций, органов государственной власти и управления, в которых перед увольнением проходили службу или работали военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Постановление Федерального Арбитражного Суда Волго-Вятского округа от 05.02.2007 по делу № № А39-1221/2006-128/5. Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».
В рассмотренных случаях расходы по ликвидации пожарных частей были в итоге осуществлены за счет бюджетных средств, что стало возможным, на наш взгляд, из-за отсутствия четкой нормативно-правовой регламентации деятельности объектовых подразделений, хотя, на наш взгляд, очевидно, что их полное финансирование, включая финансирование расходов по реорганизации и ликвидации, должны были осуществлять организации - собственники охраняемых объектов.
Так, например, статьей 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ установлено, что в течение 2006-2009 годов финансирование деятельности объектовых подразделений Государственной противопожарной службы, созданных на основе договоров с организациями, осуществляется за счет средств организаций - собственников охраняемых объектов.