Что касается фактической стороны отнесения дотаций бюджету города Байконура к межбюджетным трансфертам, то они полностью соотносятся с определением из статьи 6 БК РФ, являясь по своей природе средствами, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. В данном случае встает вопрос, является ли бюджет города Байконура бюджетом бюджетной системы. Исходя из анализа нормы 10 БК РФ, можно отметить, что бюджет города Байконура нельзя отнести ни к одному из бюджетов бюджетной системы. По правовому положению город Байконур наиболее близок к субъектам Российской Федерации. Анализ правового положения Байконура и буквальное толкование статьи 65 Конституции РФ, где перечислены все субъекты, позволяет сделать вывод о том, что Байконур субъектом не является. И тогда из этого следует, что дотации, передаваемые Байконуру, межбюджетными трансфертами не являются, поскольку бюджет Байконура не соответствует статусу бюджета бюджетной системы.
Однако, необходимо взглянуть на статус бюджета Байконура с другого угла. В соответствии с абз. 3 Главой I Соглашения: «На период аренды комплекса "Байконур" город Байконур в отношениях с Российской Федерацией наделяется статусом, соответствующим городу федерального значения Российской Федерации…». Поскольку в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ нормы международного права, а также международные договоры превалируют над внутренним законодательством в том случае, если последние устанавливают иные правила, то Соглашение непосредственно закрепляет за Байконуром статус, соответствующий городу федерального значения, несмотря на то, что Конституцией РФ Байконур не наделен таким статусом. А если его статус соответствует статусу города федерального значения, то бюджет Байконура входит в бюджетную систему. Это, в частности, подтверждает не только вышеприведенный анализ положений федерального и международного законодательства, но также косвенно статья 12 Соглашения, которая регламентирует порядок покрытия дефицита города из федерального бюджета, в том числе за счет дотаций.
Таким образом, дотации городу Байконуру имеют статус межбюджетных трансфертов, и поэтому соответствуют первому из признаков, перечисленных в БК РФ.
Следующий признак, который следует рассмотреть - это предоставление дотаций городу Байконуру на безвозмездной и безвозвратной основе. Безвозмездность - неотъемлемая характеристика межбюджетных трансфертов. Это, в частности, подтверждает часть 4 статьи 41 БК РФ, где сказано о доходной части бюджета, а именно: о безвозмездных поступлениях, среди которых значатся все виды межбюджетных трансфертов, в том числе дотации. Поскольку мы определили, что дотации г. Байконуру соотносятся со статусом межбюджетных трансфертов, следовательно, справедливо замечание о их безвозмездности. А. В. Ильин отмечает, что: «Положения ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 19 Конституции РФ требуют равномерного развития публично-правовых образований, а потому представитель вышестоящего уровня власти обязан на основе единых правил для составляющих его публично-правовых образований осуществлять перераспределение общественных благ посредством предоставления дотаций в форме межбюджетных трансфертов» Ильин А. В. Правовая природа дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. // Российский юридический журнал №5. 2015. С. 156-161.. Автор данной работы считает, что, поскольку Байконур до 2050 года приравнен к правовому статусу города федерального значения, то он, наравне с другими административно-территориальными единицами Российской Федерации требует того же равномерного развития территории. Равномерное развитие происходит за счет перераспределения денежных средств, в частности, налоговых доходов, и такое развитие территории возможно только в том случае, если оно исходит из федерального бюджета безвозмездно, поскольку на федеральной власти лежит ответственность за такое равномерное развитие, как аккумулятора большей части доходов государства. Таким образом, безвозмездность заложена в самой правовой природе межбюджетных трансфертов.
Бюджет Байконура утверждается постановлением Главы администрации города Байконур сроком на один год Официальный сайт администрации города Байконур. К постановлению Главы администрации города Байконур от 13 ноября 2018г. № 610 «О бюджете города Байконур на 2019 год». // URL: http://www.baikonuradm.ru/userfiles/file/2018/dec/budjet2019.pdf. Дата обращения: 17.02.2019г. . Возьмем, к примеру, постановление Главы Администрации города Байконур от 13.11.2018г. «О бюджете города Байконур на 2019 год», в частности, приложение №1, которое содержит графу «безвозмездные поступления», в рамках которой учтены дотации на содержание объектов инфраструктуры города Байконура, связанных с арендой космодрома Байконур Постановление главы администрации г. Байконур от 13.11.2018 г. «О бюджете г. Байконур на 2019 год» // URL: http://www.baikonuradm.ru/index.php?mod=npb1&npbid=3134. Дата обращения: 17.02.2019г.. Это значит, что как на федеральном уровне, так и на региональном, дотации городу Байконуру закреплены как безвозмездные по своей природе.
Безвозвратность таких денежных средств так же лежит в правовой природе межбюджетных трансфертов, поскольку они направлены на погашение расходных обязательств. Дотации городу Байконуру так же безвозвратны.
Последний признак, заложенный в определении дотаций в статье 6 БК РФ - это отсутствие цели направления использования таких средств. Анализируя дотации, переданные городу Байконуру из федерального бюджета, возникает два резонных утверждения: 1. Это целевые денежные средства, направляемые на покрытие вполне понятных расходов; 2. Это нецелевые денежные средства, условия расходования которых не определены законодателем. Необходимо проанализировать дотации г. Байконуру в свете обоих утверждений.
Если дотации городу Байконуру являются целевыми денежными средствами, то справедливо утверждение о том, что такие денежные средства должны расходоваться на определенные направления. Если такие денежные средства должны расходоваться на определенные направления, то законодателем должны быть установлены определенные критерии расходования таких средств, а также контроль за расходованием таких средств, поскольку если законодатель приравнивает такие средства к целевым, то в его интересах проконтролировать процесс траты таких средств. В отношении дотаций городу Байконуру не существует каких-либо критериев расходования и контроля за расходованием таких средств. На косвенный контроль со стороны органов государственной власти может указывать подпункт 4 пункта 4 статьи 130 БК РФ, который в качестве одного из условий для выделения дотаций содержит следующее: «проведение ежегодной проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации или в ином порядке…», однако, данный вид дотаций регулируется, прежде всего, Соглашением; им же определяется методика предоставления, из которой вытекает всего одно условие: дефицит бюджета. Однако, даже если бы для такого вида дотаций применялись условия из статьи 130 БК РФ, то, во-первых, это отчет об исполнении бюджета в целом, а не в отношении дотаций; во-вторых, объем дотаций не превышает 40% от общего дохода бюджета Байконура Официальный сайт администрации города Байконур. Электронная брошюра:бюджет для граждан. К постановлению Главы администрации города Байконур от 13 ноября 2018 г. № 610 «О бюджете города Байконур на 2019 год». // URL: http://www.baikonuradm.ru/userfiles/file/2018/dec/budjet2019.pdf. Дата обращения: 17.02.2019., а в соответствии с пунктом 4 статьи 130 БК РФ такой отчет составляется только в случае превышения объема дотаций в 40%. Хотелось бы обозначить, что, в это же время, нецелевое расходование таких целевых межбюджетных трансфертов, как например, субсидии, субвенции и др. является в соответствии со статьей 306.4 БК РФ бюджетным правонарушением, то есть контроль в отношении целевых трансфертов существует.
Продолжая рассматривать дотации г. Байконуру как целевые денежные средства, необходимо обратиться к анализу приложений №1 и №2 постановления Главы Администрации города Байконур от 13.11.2018г. «О бюджете города Байконур на 2019 год», касающихся доходов и расходов Там же.. Исходя из анализа, автор делает вывод, что не представляется возможным увязать безвозмездное поступление в виде дотаций, а также расход таких денежных средств именно на поддержание объектов инфраструктуры. Важно также, что в бюджетном праве существует принцип общего совокупного покрытия расходов бюджетов, закрепленный статьей 35 БК РФ, что значит, что, дотации, поступая на счет города Байконура, обезличиваются и не могут быть связаны с расходами на определенные цели. Это подтверждает закрытый перечень исключений, регламентируемый статьей 35 БК РФ и содержащий в себе случаи изъятия из принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Этот список содержит, например, субвенции и субсидии, которые могут быть направлены на конкретные цели вопреки закрепленному принципу, однако, дотации в этот перечень не включены. Следовательно, можно сделать вывод о том, что законодатель не допускает направления дотаций на конкретные цели, что подтверждает и один из признаков дотаций, закрепленный в статье 6 БК РФ. Рассмотрение дотаций г. Байконуру в свете отнесения их к целевым трансфертам - не целесообразно; анализируемые дотации являются нецелевыми.
Также необходимо понимать, что законодатель имеет ввиду, вводя в закон термин «объекты инфраструктуры». Мы обратимся к пояснительной записке "К проекту Федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", где сказано о том, что «дотации предоставляются в соответствии со статьей 12 Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе г. Байконур… предусматривающих покрытие дефицита бюджета г. Байконур за счет средств федерального бюджета» Пояснительная записка "К проекту Федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов". [Электронный ресурс]: СПС «Консультант-Плюс. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ&n=90856#07850892043486983. Дата обращения: 19.02.2019г.. Анализ положений пояснительной записки дает понять, что статус дотаций городу Байконур приравнен к статусу дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. То есть понятие «объекты инфраструктуры» является понятием обобщающим, вбирающим в себя необходимость в погашении расходных обязательств городом Байконур, поскольку согласно статье 12 Соглашения, денежные средства выделяются каждый раз при наличии превышения расходов над доходами. При этом, в соответствии с внутренним законодательством, Байконур не является субъектом РФ, и его правовое положение определяется международным соглашением, а потому не может претендовать на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. По мнению автора, именно поэтому дотации г. Байконур определяются в качестве отдельного вида дотаций в федеральном законе о бюджете, хотя носят аналогичный статус, что и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Опираясь на промежуточные выводы, можно заявить, что дотации бюджету г. Байконур носят нецелевой характер и соответствуют признакам, перечисленным в БК РФ.
Анализ нормативных правовых актов: порядок предоставления дотаций и критерии расчета.
Как уже было отмечено ранее, сама необходимость предоставления дотаций г. Байконуру закреплена не внутренним законодательством, а Соглашением между РФ и Республикой Казахстан, где указано, что в случае дефицита бюджета, Российская Федерация предоставляет из федерального бюджета межбюджетные трансферты, в частности, дотации.
Являясь по правовой природе одновременно и доходом, и расходом в зависимости от того, в свете какого бюджета мы рассматриваем данный вид межбюджетного трансферта, подлежит обязательному включению в федеральный закон в качестве расхода, и в закон субъекта в качестве дохода.
В период с 2009 года по 2013 дотации предоставлялись исключительно в рамках Соглашения. Начиная с 2014 года была утверждена Государственная программа Российской Федерации «Космическая деятельность России на 2013 - 2020 годы», и с этих пор дотации предоставляются в соответствии с двумя источниками: как Соглашением, так и в рамках вышеназванной Государственной программы Официальный сайт Правительства РФ. Распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. N 2594-р. // URL: http://gov.garant.ru/SESSION/PILOT/main.htm. Дата обращения: 20.02.2019г. .
Норма БК РФ, посвященная государственным программам, устанавливает, что объем средств на реализацию государственных программ утверждается законом о бюджете в соответствии с утвердившим программу нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, (статья 179 БК РФ). Следовательно, объем дотаций для федеральных программ всегда определяется Правительством РФ.
Критерии предоставления дотаций определены Приказом Минфина России от 31.12.2016г. N 261н «О Порядке формирования и представления главными распорядителями средств федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований», где указано, что обязательно просчитывается ожидаемый объем доходов и ожидаемый объем расходов. Затем из ожидаемого объема расходов вычитается ожидаемый объем доходов, и эта разница будет являться итоговой суммой дотаций, передаваемой городу Байконуру в очередном финансовом году. В том случае, если сумма доходов будет превышать сумму расходов, то дотации выделены не будут.
Поскольку данные дотации направлены на покрытие дефицита бюджета, то справедливым будет утверждение, что формула для расчета является наиболее простой и верной. С другой стороны, видится, что существует некоторое противоречие в формуле, установленной Приказом Минфина и государственной программой по развитию космической сферы, поскольку программа включает в себя большое количество долгосрочных целей, требующих поддержки из федерального бюджета. И хотя БК РФ закрепляет, что объем бюджетных ассигнований определяется Правительством РФ, и закон не устанавливает ограничений по бюджетным ассигнованиям, фактически это может означать отсутствие дотаций в том случае, если не ожидается дефицита бюджета. Однако, по смыслу государственная программа предполагает содействие с помощью федерального бюджета. Как верно подчеркивает А.А. Маркова, каждая программа и подпрограмма получает долю финансирования из федерального бюджета Маркова А.А. Разработка и реализация государственных программ в Российской Федерации. // Интернет-журнал «Науковедение». 2013. С.1-8. . Потому по мнению автора, формула для расчета дотаций является неточной. Целесообразно обязательно опираться на Соглашение, закрепляющее необходимость покрытия дефицита бюджета Байконура за счет средств федерального бюджета, рассчитывая объем дотаций, однако, также дополнительно учитывать бюджетные ассигнования, выделяемые Правительством РФ на выполнение программы.
Обязательность финансирования также косвенно подтверждает необходимость в соответствии с частью 3 статьи 179 БК РФ проводить оценку эффективности реализации программы. Анализируя, например, Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2016 года, подготовленный Министерством Финансов РФ, можно заключить, что эффективность показателей программы определяется, в частности, эффективностью кассового исполнения расходов федерального бюджета, что означает, что бюджетные ассигнования предусмотрены к передаче во исполнение государственной программы Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2016 года. // URL: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/c270e873-b1bf-4f62-a9f8-5caaba44f844/2017030801.pdf?CACHEID=c270e873-b1bf-4f62-a9f8-5caaba44f844&MOD=AJPERES. Дата обращения: 21.02.2019г..
Исходя из вышеприведенного анализа, можно поставить вопрос о том, какой статус имеет данный вид бюджетных ассигнований и можно ли его причислить к дотациям. По мнению автора, данный вид дотаций, с принятием государственной программы, имеет двойственный характер правовой природы. С одной стороны, нормы Соглашения и формула расчета дотаций г. Байконур подтверждают, что данный вид дотаций имеет нецелевой характер и призван покрывать дефицит. С другой стороны, принятие государственной программы ознаменовало некоторую целенаправленность бюджетных ассигнований: на развитие космической сферы, и тогда ставится вопрос о том, можно ли это назвать дотациями, ведь БК РФ строго регламентирует признаки дотаций, отступление от которых невозможно.
2.1.2 Дотации, связанные с особым режимом безопасного функционирования закрытых административно-территориальных образований
Проанализировав законы о федеральном бюджете за 2009 - 2019 годы, хотелось бы отметить, что такие дотации выделялись в течение всего анализируемого периода. В законе указанные дотации содержались в разделе «межбюджетные трансферты» и были поименованы, как «дотации бюджетам закрытых административно-территориальных образований».
Правовая природа дотаций.
Для того, чтобы понять правовую природу дотаций, связанных с особым режимом безопасного функционирования закрытых административно-территориальных образований (далее - ЗАТО), необходимо проанализировать правовой статус таких образований.
Правовой статус закрытых административно-территориальных образований регулируется Законом РФ от 14.07.1992г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании". Такое образование создается в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов. Обладая таким статусом, необходим режим строгой безопасности и охраны государственной тайны Закон РФ от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 20 августа 1992 г., N 33, ст. 1915. Ст.1..