Конкретно, автор обращает внимание на ч.2 статьи 5.1 вышеназванного Закона, регулирующую составление, утверждение, исполнение бюджета. Необходимо провести анализ данной нормы для выявления особенностей правовой природы таких дотаций. Во-первых, Закон говорит о том, что межбюджетные трансферты предоставляются для того, чтобы обеспечить дополнительные расходы, которые возникают из-за особенностей правового статуса ЗАТО Закон РФ от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 20 августа 1992 г., N 33, ст. 1915. Ст.5.1.. Поскольку режим предполагает усиленную охрану, может представлять повышенную опасность для жителей, требуется выделение денежных средств, которые могут покрыть издержки. Пункт 3 Постановления Правительства РФ от 18.04.2005г. N 232 "Об утверждении Правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования" называет основания предоставления дотаций, выделяемых из федерального бюджета ЗАТО, которые можно поделить на две группы: 1. Дотации на компенсацию дополнительных расходов бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с режимом безопасного функционирования закрытого административно-территориального образования; 2. Дотации в связи потерей доходов, с ограничением права ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, а также с развитием и поддержкой социальной и инженерной инфраструктуры Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 18.04.2005 N 232 "Об утверждении правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования". // Дата обращения: 20.02.2019г.. Первая группа носит открытый характер, то есть дотации предоставляются, в целом, для того, чтобы покрыть общие расходы, вытекающие из правового статуса таких образований. Вторая группа раскрывает более детально возможные расходы первой группы и носит экономический подтекст. ЗАТО, как закрытые образования, претерпевающие некоторые изъятия из полноценного правового статуса муниципального образования, отстают в экономическом развитии по сравнению с другими образованиями, а потому нуждаются в межбюджетных трансфертах в виде дотаций для компенсации издержек, связанных с таким изъятием. Законодатель намеренно подчеркивает, что ЗАТО экономически обоснованно нуждаются в дотациях, поскольку он заинтересован в создании экономически эффективной территории.
Во-вторых, дополнительные расходы и (или) потери бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанные с их правовым режимом, компенсируются из федерального бюджета в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации Закон РФ от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 20 августа 1992 г., N 33, ст. 1915. Ст.5.1.. В действительности, вышеназванное постановление регулирует порядок предоставления дотаций. Хотелось бы отметить, что компенсация дополнительных расходов в постановлении рассматривается через призму предоставления одного вида межбюджетного трансферта - дотаций (пункт 1 постановления). Дотации являются основным инструментом для того, чтобы обеспечить экономические потери территории.
В-третьих, статья 5.1 закрепляет, что объемы и формы межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам закрытых административно-территориальных образований утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год Там же.. С 2009 по 2011 год в законах о бюджете помимо анализируемых дотаций, присутствовали также дотации развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры закрытых административно-территориальных образований, методика для расчета которых утратила силу с 1 января 2013 года (Постановление Правительства РФ от 22.10.2012г. N 1080).
В-четвертых, норма 5.1 содержит упоминание о том, что такие средства не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам муниципальных образований. В действительности, законы о федеральном бюджете за 2009-2019 год содержат отдельную графу для дотаций, связанных с особым режимом ЗАТО, и не закладываются в объем денежных средств при распределении дотаций другого вида субъектам.
Проанализировав особенности правовой природы рассматриваемых дотаций, представляется необходимым соотнести их с признаками дотаций, закреплёнными в БК РФ. Кодекс содержит только один вид дотаций - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, и, в связи с этим, признаки, по аналогии закона, применяются к другим видам дотаций, не поименованным в кодексе. Поскольку выше было рассмотрено, что дотации, как вид межбюджетных трансфертов, всегда являются безвозвратными и безвозмездными, то данные признаки присущи также дотациям, выделяемым ЗАТО. Следует обратить внимание на иной признак, с помощью которого можно косвенно заявить о соответствии анализируемых дотаций признакам, выделенным в БК РФ. Исходя из анализа статей 131 БК РФ, 137 БК РФ, 138 БК РФ, таким косвенным признаком является распределение дотаций из федерального бюджета сначала на уровень субъекта, а затем на уровень муниципального образования. Анализ нормы 5.1, законов о федеральном бюджете за 2009-2019, в свою очередь, показывает, что фактически данный признак не соблюден, поскольку решение о выделении дотаций принимается федеральным центром, а не субъектом РФ в соответствии с Законом субъекта РФ.
Некоторые авторы, в частности А.Л. Боренштейн, Е.В. Позднякова, подчеркивают, что ЗАТО действительно вступают в прямые отношения с федеральным центром для получения дотаций, пропуская уровень бюджета субъекта Боренштейн А.Л., Позднякова Е.В. Особенности бюджетного процесса в закрытых административно-территориальных образованиях. // Вестник государственного и муниципального управления. 2015. С. 95-98.. Пункты 9.2 и 9.3 Правил компенсации дополнительных расходов свидетельствуют о том, что перечисление дотаций осуществляется в установленном порядке в бюджеты субъектов Российской Федерации на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а затем финансовые органы субъектов осуществляют в установленном порядке перечисление бюджетам закрытых административно-территориальных образований дотаций (не позднее 3-го рабочего дня с даты получения от территориальных органов Федерального казначейства информации об их поступлении в бюджет субъекта Российской Федерации) Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 18.04.2005 N 232 "Об утверждении правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования". // Дата обращения: 20.02.2019г.. На первый взгляд может показаться, что дотации все же попадают на уровень субъекта, а затем попадают в бюджеты ЗАТО. Однако, по мнению автора, перед нами процедура исполнения бюджета по расходам, то есть установленный формальный порядок перечисления дотаций в бюджеты ЗАТО. В соответствии со статьями 137,138 БК РФ дотации муниципальным образованиям должны указываться в законах о бюджете субъекта, и именно субъект, как носитель права и обязанности по перечислению дотаций в бюджеты муниципальных образований, принимает решение о перечислении таких дотаций в соответствии с действующим законодательством. В представленном же случае не органы государственной власти субъекта определяют направление дотаций на нижестоящий уровень, а непосредственно федеральные органы. Дотации ЗАТО, как было уже обозначено выше, предусмотрены федеральными законами о бюджете, а потому в каком-то смысле, действительно, пропускают уровень субъекта. Более того, субъект РФ в данном случае наделяется административной функцией, и обязан производить перечисление в бюджеты ЗАТО. С другой стороны, межбюджетные трансферты - это денежные средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (статья 6 БК РФ). Определение не содержит конкретного указания на то, насколько допустимо пропускать один уровень бюджетной системы. Но так как статья 6 БК РФ закрепляет общее определение для всех видов трансфертов, необходимо полагаться на признаки дотаций исходя из анализа норм, посвященных дотациям. В таком случае, частные нормы превалируют над общими, поскольку регулируют правовую природу конкретного вида межбюджетных трансфертов.
Исходя из вышеприведенного анализа следует, что данные денежные средства являются целевыми, поскольку, хоть и формально попадают на уровень субъекта, но все же направляются конкретным муниципальным образованиям федеральным центром на нужды, связанные с компенсацией расходов в связи с особым статусом таких субъектов. По мнению автора, нецелесообразно наделять субъекты РФ в данных правоотношениях административными функциями.
Пункт 7 статьи 130 БК РФ устанавливает, что бюджетам субъектов Российской Федерации могут предоставляться межбюджетные трансферты для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных муниципальных образований в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Несмотря на прямое закрепление в кодексе такой возможности, это не исключает наличия целевой направленности данных денежных средств. Правовой статус ЗАТО по отношению к другим муниципальным образованиям уникален. Такое изъятие из общего правила, выделение иного характера предоставления дотаций, подчеркивает предоставление федеральным центром целевой дотации исключительно муниципальным образованиям, наделенных статусом ЗАТО. Таким образом, анализируемые дотации не соответствуют признаку нецелевой направленности, закрепленному в БК РФ.
На этот вывод можно посмотреть с двух сторон. Во-первых, любое практическое несоответствие институциональной основе вызывает некоторый хаос в теории и практике применения конкретных норм. Институциональная основа, по мнению автора, должна всегда стремиться к Абсолюту, то есть стремиться к максимальному соответствию и единообразию. Исходя из этой точки зрения, следует принимать конкретные меры и совершенствовать законодательство, предлагая новую редакцию норм и включая в кодекс возможности выделения целевых дотаций. Во-вторых, можно посмотреть на это с точки зрения теории вероятности, когда любое правило имеет свое исключение. В данном случае это касается правового статуса ЗАТО из-за объектов инфраструктуры, охраняемых государственной тайной. Статья 2 Закона РФ от 21.07.1993г. N 5485-1 "О государственной тайне" предполагает, что существует система защиты государственной тайны - совокупность органов защиты государственной тайны, используемых ими средств и методов защиты сведений, составляющих государственную тайну, и их носителей, а также мероприятий, проводимых в этих целях Закон РФ "О государственной тайне" от 21.07.1993 N 5485-1. // "Российская газета" от 21 сентября 1993г. N 182.. То есть поскольку существуют определенные мероприятия, направленные на защиту государственной тайны, то в числе этих мероприятий может быть и финансирование ЗАТО из федерального бюджета, поскольку такие образования представляют для государства особое значение. А поскольку правовой статус ЗАТО представляет собой изъятие из обыденного статуса муниципального образования, то могут быть предусмотрены исключения и для бюджетной сферы, в частности, межбюджетных трансфертов.
По мнению автора, исключения из правил могут существовать, однако, только в тех случаях, когда не затрагивают фундаментальных основ правовой природы какого-либо явления. Законодатель установил, что дотации - это нецелевые средства, следовательно, этот признак должен проходить красной нитью через каждый вид дотаций, не имея исключений.
Анализ нормативных правовых актов: порядок предоставления дотаций и критерии расчета.
Расчет и условия предоставления такого вида дотаций регулируется постановлением Правительства РФ от 18.04.2005г. № 232 «Об утверждении правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования». Предполагается, что в связи с повышенным уровнем охраны, необходимы дополнительные средства для поддержания такого режима. Определение размера дотаций осуществляется не по стандартной формуле, а формуле, предусмотренной приложением №1 вышеназванного Постановления. В соответствии с формулой учитываются: а) затраты субъектов на компенсацию дополнительных расходов, связанных с закрытым режимом и потерей доходов в связи с ограничением права ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом б) развитие и поддержка социальной и инженерной инфраструктуры образования Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 18.04.2005 N 232 "Об утверждении правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования" // Дата обращения: 20.02.2019г.. До 2012 года, как было отмечено ранее, существовали отдельные дотации на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры, однако, впоследствии, формула для расчета изменилась и стала также учитывать средства на обеспечение стабильности инфраструктуры и ее планомерного развития. Таким образом, размер дотаций определяется исходя из суммы двух вышеперечисленных критериев.
Постановление Правительства устанавливает также отдельные условия для предоставления дотаций образованиям, среди которых:
а) соблюдение органами власти закрытого административно-территориально образования бюджетного законодательства;
б) реализация плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития такого образования или реализация программы комплексного социально-экономического развития;