в) принятие и выполнение обязательств по неустановлению и (или) отмене ранее принятых расходных обязательств закрытого административно-территориального образования, не связанных с решением вопросов, отнесенных законодательством Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления такого образования;
г) выполнение обязательств по завершению объектов строительства, начатых за счет выделенных до 1 января 2013 г. из федерального бюджета…» Там же..
Общие условия предоставления межбюджетных трансфертов содержатся в статье 130 БК РФ. Несмотря на то, что в кодексе выделен только один вид дотаций, и название статьи, и формулировка отдельных пунктов, посвященных дотациям, позволяют сделать вывод о том, что к данным условиям можно апеллировать и при предоставлении других дотаций, не поименованных в БК РФ. Возникает закономерный вопрос о том, как соотносятся условия, перечисленные в БК РФ с условиями, устанавливаемыми Правительством РФ, какие условия в действительности будут применяться, и как их разграничить?
Для того, чтобы разобраться в соотношении вышеперечисленных условий, необходимо проследить правовую нить от общего регулирования к частному.
Как было отмечено выше, пункт 7 статьи 130 БК РФ устанавливает, что бюджетам субъектов Российской Федерации могут предоставляться межбюджетные трансферты для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных муниципальных образований в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Абзац 2 части 2 статьи 5.1 федерального закона, регулирующего правовой статус ЗАТО, свидетельствует о том, что порядок компенсации дополнительных расходов устанавливается Постановлением Правительства. Постановление Правительства РФ от 18.04.2005г. № 232 «Об утверждении правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования» утверждает порядок компенсации таких расходов путем предоставления межбюджетных трансфертов в форме дотаций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления дотаций бюджетам ЗАТО. В соответствии со статьей 115 Конституции РФ Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Анализ вышеприведенных норм показывает, что существует правовая связь между нормами БК РФ и постановлением Правительства РФ. Правительство РФ, таким образом, во исполнение Закона, наделено полномочиями по установлению порядка компенсации дополнительных расходов ЗАТО. Исходя из анализа постановления, под порядком, в данном случае, понимается основания, условия, а также методика расчета дотаций, выделяемых ЗАТО.
Следовательно, с юридической точки зрения невозможно поставить вопрос о целесообразности введения в постановление иных условий для выделения таких дотаций, поскольку очевидно, что Правительство РФ наделено такой компетенцией Конституцией РФ, Законом РФ «О ЗАТО». С фактической стороны, представляется возможным задаться вопросом, для чего устанавливать отличный порядок предоставления дотаций, не поименованных в БК РФ, в постановлении, ведь это приводит к тому, что нормы находятся в разных источниках.
Следует начать с того, что в данном случае имеется абсолютно уникальный правовой режим дотаций, поскольку они направляются непосредственно в муниципальное образование. Поэтому целесообразно опираться на условия, перечисленные в статье 130 БК РФ, которые предназначены для дотаций, выделяемых из федерального бюджета, а также на статью 136 БК РФ, регулирующую условия предоставления дотаций из бюджета субъекта РФ.
Первое условие и в том, и в другом акте является дублирующим, а именно: соблюдение субъектом бюджетного права бюджетного законодательства. По мнению автора, законодатель подчеркивает, что условия, перечисленные в БК РФ, не применяются к дотациям, направляемым ЗАТО, поскольку нет необходимости в тотальном дублировании положений. В ином случае, постановление содержало бы отсылочную норму к кодифицированному акту, а в случае, если имелись бы дополнительные условия, то постановление также бы содержало наличие таких дополнительных условий. Приводя такое условие первым и в БК РФ, и в постановлении, законодатель намеренно подчеркивает архиважность соблюдения бюджетного законодательства.
Следующие три условия являются принципиально новыми. Рассматривая, например, третье условие, нам придется обратиться к статье 136 БК РФ, регулирующей условия предоставления дотаций из бюджета субъекта. И хотя в данном случае, такие условия не применимы, поскольку дотация направляется из федерального бюджета, статья 136 БК РФ содержит условие, касающееся муниципальных образований, которое неправильно игнорировать.
Статья 136 БК РФ устанавливает, что муниципальное образование не может устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления в том случае, если объем дотаций превышал 20% от доходов местного бюджета. Постановление же содержит указание о том, что ЗАТО не могут устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных законодательством к полномочиям органов местного самоуправления такого образования. Это значит, что для получения дотации, объем дотаций в соотношении с доходами бюджета не будет играть никакой роли, и органы местного самоуправления так или иначе будут обязаны выполнить это условие. Автор полагает, что, несмотря на внешнюю схожесть условия, содержащегося в БК РФ и в постановлении, это условие является иным.
Также, муниципальные образования в соответствии со статьей 215.1 БК РФ могут заключать соглашения о передаче полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджета муниципального образования исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Статья 130 БК РФ содержит запрет заключения такого соглашения, если субъект бюджетного права получает дотацию в очередном финансовом году. Однако, исходя из анализа части 3 статьи 5.1 Закона «О ЗАТО» можно заключить, что кассовое обслуживание исполнения бюджета ЗАТО осуществляется исключительно органами федерального казначейства, то есть это императивная норма, а потому нет необходимости во включении такого положения в постановление. Хотелось бы также отметить, что буквальное толкование позволяет обнаружить, что список условий, установленных для получения дотаций ЗАТО, исчерпывающий. При этом, должны быть соблюдены все условия.
Подытоживая вышесказанное, отметим, что постановление Правительства в целом устанавливает отдельные условия для получения анализируемых дотаций. Хорошо ли это? Текущее законодательство называет дотации «нецелевыми средствами», однако, субъект бюджетного правоотношения фактически имеет право легально, на основании пункта 7 статьи 130 БК РФ, выделять дотации, имеющих целевую направленность, из федерального бюджета и направлять их муниципальным образованиям. В рамках текущего законодательства сосредоточение условий для такого уникального правового режима дотаций в подзаконном акте оправдано. На данный момент в БК РФ отсутствует должная правовая база для того, чтобы включить туда условия для отдельного вида дотаций, поскольку БК РФ регулирует только дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, потому нахождение таких условий в постановлении является наиболее правильным решением.
Однако, автор данной работы разрабатывает положения по совершенствованию текущего законодательства и не соглашается со сосредоточением условий в разных актах, поскольку это приводит к трудностям в процессе поиска и толкования таких условий. Во-первых, БК РФ - кодифицированный акт, в котором представительный орган определяет правовые основы бюджетных отношений. Закрепляя условия в подзаконном акте, происходит передача полномочий по установлению правовых основ на подзаконный уровень, что нарушает баланс интересов законодательной и исполнительной власти. Во-вторых, отсылочные нормы из БК РФ в федеральный закон, а затем из федерального закона в подзаконный акт, хоть и имеют место быть, однако, в такой ключевой для экономического благосостояния страны отрасли права, являются отвлекающими. С точки зрения юридической техники, сложно управлять вопросами, когда они рассредоточены в разных НПА, и это создает почву для коллизий.
Как автор заключил ранее, ЗАТО, как муниципальные образования имеют уникальный правовой статус, а потому не представляется возможным сравнение с иными дотациями. Из этого следует, что разработка универсальных условий будет являться фактически невозможной из-за некоторых особенностей каждого вида предоставляемых дотаций. Однако, возможным видится разработать несколько универсальных условий, которые будут подходить ко всем видам дотаций, а дополнительные условия включить в отдельные статьи, касающиеся отдельных видов дотаций. Это поможет избежать лишнего дублирования положений, и отчасти систематизирует действующее законодательство.
По мнению автора, необходимо включить данный вид дотаций в кодекс, поскольку данные дотации фигурируют в федеральных законах о бюджете в том виде, в котором мы знаем их сейчас, с 2002 года. На данный момент прошло более, чем 17 лет, что свидетельствует о наличии закономерности и стабильности выделении таких дотаций из года в год. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001г. N 508 "Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов" на данный момент существует 40 закрытых административно-территориальных образований Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 508 "Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований. // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 29, ст. 3017. Их количество остается относительно большим и стабильным, что означает, что дотации из федерального бюджета и в дальнейшем будут выделяться таким образованиям. Исходя из вышесказанного, автор считает, что целесообразно включить такие дотации в бюджетный кодекс, а также, во избежание дублирования положений, разработать общие условия для предоставления дотаций.
Таким образом, дотации, выделяемые ЗАТО, носят целевой характер и не соответствуют правовому статусу дотаций, установленных для дотаций в соответствии с БК РФ.
2.1.3 Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ
Данные дотации предусматривались в федеральных законах каждого года анализируемого периода. Они содержались в разделе «Иные дотации» и были поименованы, как «Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов».
Правовая природа дотаций.
Данный вид дотаций не регулируется БК РФ, а выделение такого вида фактически происходит в соответствии с федеральными законами о бюджете и Постановлением Правительства РФ от 13 апреля 2010г. N 231 «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации» Постановление Правительства РФ от 13 апреля 2010 г. N 231 «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. // (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 16, ст. 1916; 2011, №. 3, ст. 545; № 35, ст. 5099; № 40, ст. 5560).. Таким образом, не существует какого-либо системного и полного регулирования, поскольку федеральные законы о бюджете - это законы, в которых не раскрывается сущность тех или иных дотаций, а лишь констатируется их объем. Такое положение приводит к тому, что правовое регулирование содержится в федеральных законах о бюджете, что в соответствии с позицией КС РФ, выраженной в постановлении от 23.04.2004г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов “О федеральном бюджете на 2002 год”, “О федеральном бюджете на 2003 год”, “О федеральном бюджете на 2004 год” недопустимо, поскольку такой закон должен реализовывать финансовые обязательства, установленные принятыми до этого федеральными законами. Это является пробелом в правовом регулировании таких дотаций.
Для понимания правовой природы анализируемых дотаций, следует уяснить, что понимается под «сбалансированностью бюджета». Ж. В. Кузнецова, например, подчеркивает, что сбалансированность можно понимать в двух значениях: в качестве отражения реального положения дел бюджета, либо в качестве принципа бюджетной системы. Необходимость в сбалансированности бюджета любого уровня напрямую вытекает из бюджетного законодательства, и именно сбалансированность бюджетов позволяет оказывать весь набор публичных услуг гражданам на территории каждого региона. Соответственно, если анализируемые дотации направлены на обеспечение сбалансированности бюджетов, то они также являются инструментом для выравнивания бюджетной обеспеченности. Из этого вытекает, что анализируемые дотации выполняют ту же роль, что и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Автор видит целесообразным доказать состоятельность этого вывода.
Автор обратился к Методическим рекомендациям органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, отраженным в Письме Министерства Финансов РФ от 31.12.2014г. N 06-04-11/01/69500 для того, чтобы выяснить, как разграничиваются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и анализируемые дотации. Министерство Финансов РФ - это единственный поименованный в БК РФ финансовый орган, бюджетные полномочия которого перечислены в статье 165 БК РФ. Так, одним из его полномочий является методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, то есть он наделен правом по методологическому разъяснению некоторых вопросов органам власти субъектов и органам местного самоуправления (статья 165 БК РФ). Сами методологические рекомендации были разработаны для повышения эффективности межбюджетных отношений Там же.. И хотя данные рекомендации содержат разъяснения, касающиеся дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, выделяемых из субъекта РФ муниципальным образованиям, предполагается, что таким же статусом обладают дотации, выделяемые из федерального бюджета. Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности, в соответствии с указанным документом, являются дополнительным видом дотаций по отношению к дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности, и они становятся актуальными в том случае, если при расчете объема дотаций не были учтены какие-либо расходные обязательства или доходные источники. Таким образом, анализируемые дотации выделяются при возникновении каких-то непредвиденных изменений, которые не были заложены в механизме расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Минфин РФ, однако, подчеркивает, что такие дотации не должны становиться средством, компенсирующим недостатки при расчете доходов и расходных потребностей Там же.. А. В. Ильин подчеркивает, что анализируемые дотации выделяются в том случае, если принимаются государственные решения, в соответствии с которыми субъекты РФ наделяются определенными обязательствам, что приводит к необходимости дополнительного финансирования, либо в случае, когда происходит уменьшение доходной базы региона Ильин А.В. Расходы бюджета в конституционном государстве. //URL: https://disser.spbu.ru/files/disser2/1049/disser/Pytx8MF5zd.pdf. 2016. Дата обращения: 25.03.2019г..