По характеру полномочий, осуществляемых в сфере охраны здоровья, объекты можно разделить на органы, наделенные властными полномочиями, и на органы, не наделенные подобными возможностями в сфере здравоохранения (например, Министерство здравоохранения РФ и органы управления, руководители коммерческих и некоммерческих организаций)[63].
В свою очередь, органы, наделенные властными полномочиями в сфере здравоохранения, в зависимости от их полномочий можно подразделить с учетом следующих критериев:
- владеющие административно-юрисдикционными полномочиями и не имеющие таких функций органы и должностные лица (например, Росздравнадзор и управления здравоохранения при органах местного самоуправления);
- владеющие нормотворческими полномочиями (существуют органы, наделенные правом осуществлять нормотворческую деятельность, и не наделенные этим правом);
- обладающие разрешительными полномочиями, среди них органы, предоставляющие разрешения (например, органы Росздравнадзора), и органы, не предоставляющие разрешения (например, Фонд обязательного медицинского страхования);
- характеризующиеся определенным уровнем публичной власти органы, некоторые из них действуют на федеральном уровне, а другие - на уровне субъектов РФ и уровне муниципальной власти (например, органы управления здравоохранением муниципальной власти)[64].
Классификацию невластных объектов надзора (органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций в сфере охраны здоровья) чаще всего проводят в зависимости от основной цели деятельности организации и выделяют объекты, оказывающие:
- медицинские услуги и услуги по лекарственному обеспечению (лечебно-профилактические организации);
- сопутствующие и посреднические услуги в сфере здравоохранения (организации по сопровождению и транспортировке пациентов);
- услуги по защите прав застрахованных лиц и экспертизе медицинской деятельности (страховые медицинские организации);
- услуги по лекарственному обеспечению (фармацевтические организации);
- услуги по
определению степени утраты здоровья (бюро
медико-социальной помощи).
Компетенция прокуратуры - это совокупность всех прав и обязанностей прокуратуры как органа государственной власти или совокупность полномочий. Используя предоставленные ему полномочия, прокурор, являясь публично-властным субъектом, выражает свою волю.
Ряд авторов используют термины «полномочие» и «правомочие» как абсолютно идентичные. Для понятия «полномочие прокурора» главным и обязательным признаком будет закрепление его в положениях закона либо иного нормативного правового акта, обладающего общеобязательной силой.
В юридической литературе чаще всего под «полномочиями» понимают «установленный круг прав и обязанностей кого-либо, возникающие из его служебных обязанностей, основанных на трудовых отношениях в какой-либо сфере деятельности» либо «предоставление должностному лицу права в соответствии с должностью, которую он занимает, и возложение юридической обязанности для совершения юридически значимых действий»[65]. Анализ данных определений свидетельствует, что имеет место соединение юридической обязанности с правом и, если использовать термин «правомочие», то это может повлечь за собой игнорирование возложенных обязанностей.
К.И. Амирбеков определяет «полномочие» как «совокупность законодательно установленных прав и обязанностей прокурора, посредством применения которых прокурор публично выражает свою волю в форме соответствующих юридических актов»[66].
Многообразие полномочий прокурора, обусловленное многофункциональным характером прокурорской деятельности, объясняет возможность проведения их классификаций по различным основаниям.
Понятие полномочий прокурора по надзору за здравоохранением необходимо рассматривать, базируясь на сочетании Закона о прокуратуре и специального законодательства, регулирующего данную область. Говоря о полномочиях прокурорапри осуществлении надзорной деятельности в сфере здравоохранения, можно сформулировать следующее определение: «совокупность прав и обязанностей, которыми, в соответствии с действующим законодательством, наделен прокурор для реализации возложенных на него надзорных функций в сфере здравоохранения».
Полномочия в сфере надзора для прокурора устанавливаются Законом о прокуратуре и другим отраслевым законодательством (например, в нашем случае - законодательством в сфере здравоохранения)[67].
Положениями ст. ст. 22, 27, 30, 33 Закона о прокуратуре определяются надзорные полномочия прокурора (общие), однако, по нашему мнению, их описание имеет несколько поверхностный характер.
К.И. Амирбеков отмечает, что все принадлежащие прокурору в соответствии с законом полномочия можно разделить на две группы по признакам, характеризующим их внешний функционал и внутреннюю организацию[68].
В свою очередь, первая группа включает надзорные и ненадзорные полномочия, которые классифицируются в числе прочих оснований по сферам правоотношений, которые они обеспечивают.
Чаще всего в юридической литературе мы можем встретить следующую классификацию полномочий прокурора в зависимости от цели: проверочные полномочия (цель - выявление нарушений законов); полномочия по реагированию (цель - устранение нарушений); полномочия профилактического характера (цель – предупредить и предотвратить нарушения). Осуществляя надзор, прокурор зачастую использует полномочия, которые помогают достигать не одну, а одновременно несколько целей. Так, использую протест, прокурор преследует своей целью не только отменить незаконный правовой акт, но и - цель предотвратить наступление последствий от его применения.
Существует еще одна классификация полномочий прокурора в сфере надзора. В соответствии с ней, все надзорные полномочия делят на:
1. общие надзорные полномочия – это полномочия, закрепленные в положениях ст. 22 Закона о прокуратуре, и применяемые во всех отраслях прокурорского надзора.
2. специальные надзорные полномочия, то есть полномочия, которые используются прокурором про осуществлении надзорной деятельности в отдельных отраслях. Помимо Закона о прокуратуре, специальные надзорные полномочия закрепляются и в ином отраслевом законодательстве (например, в нашем случае – в сфере здравоохранения).
В зависимости от обусловленности внутренним нормативным актом (Законом о прокуратуре), юридическая наука также делит общие надзорные полномочия прокурора на полномочия, направленные на:
1. выявление нарушений законов (сформулированы в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре);
2. устранение нарушений, с одновременным привлечением к ответственности виновных лиц (сформулированы в п. 2-3 Закона о прокуратуре).
Первая группа полномочий по выявлению нарушений законов, включает в себя следующие права:
а. предъявив служебное удостоверение, прокурор может на законных основаниях находиться на территориях и в помещениях федеральных органов исполнительной власти, а также органов представительной и исполнительной государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, военного управления, контроля, мест принудительного содержания, и органов управления коммерческих и некоммерческих организаций.
б. в случае возникшей необходимости прокуроры имеют право доступа ко всем документам, материалам перечисленных в п. а органов и организаций, а также право проверить исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах их нарушения (обращениями и сообщениями граждан, информацией, содержащейся в средствах массовой информации и т.п.).
Под документами в данном случае понимаются любые правовые акты (нормативные и ненормативные), находящиеся в том помещении, где прокурор осуществляет свою деятельность в виде надзорной проверки. В качестве документов могут выступать как письменные, так и сведения на электронных носителях. Кроме прочего, в качестве материалов могут выступать образцы рентген-снимков, медицинское оборудование (электрокардиограф), особенно на предмет их исправности. В том случае, если в ходе осуществления полномочий по надзору прокурору стали известны сведения, содержащие государственную тайну, то он не имеет право на ее разглашение. То же самое касается и иных, охраняемых законом, тайн (в нашем случае – врачебной тайны).
в. прокурор имеет право проверять исполнение законов. Данное полномочие является наиболее важным среди других полномочий при выявлении нарушений законодательства.
г. в случае возникновения необходимости в специальных познаниях при осуществлении предоставленных полномочий прокурор имеет право потребовать себе в помощь выделить специалиста для разъяснения возникших вопросов. Например, при проведении проверок государственных бюджетных лечебных учреждений на территории Ростовской области прокурор может потребовать выделения специалиста из Министерства здравоохранения Ростовской области.
д. прокурор наделен правом вызова должностных лиц и граждан для дачи объяснений по выявленным фактам нарушений законов.
Помимо уже отмеченных нами, можно выделить универсальные (применяемые прокурорами всех уровней) и индивидуально-определенные полномочия (применяемые только прокурором одного уровня)[69] в качестве самостоятельной классификационной группы надзорных полномочий.
Прокурор посредством актов прокурорского реагирования при осуществлении надзора за здравоохранением использует те полномочия, которые предоставил ему закон для выявления и устранения нарушений.
Под актами прокурорского реагирования понимаются специальные документы, в которых закреплены решения прокуроров, вынесенные ими в установленном законом порядке в процессе реализации возложенных на них полномочий и имеющие властно-распорядительный характер.
Принято считать, что в сфере здравоохранения, где оперативность порой это жизненная необходимость, именно такая мера реагирования как протест при осуществлении прокуратурой надзорной деятельности способствует быстрому устранению выявленных нарушений закона. Однако, до настоящего времени на практике у прокуроров встречаются некоторые проблемы при использовании этого акта реагирования.
Основанием для вынесения протеста является выявленный факт противоречия (несоответствия) правового акта, изданного поднадзорным органом, закону. При этом использование протеста в качестве акта прокурорского реагирования на нарушение закона в сфере здравоохранения возможно только при соблюдении ряда требований[70].
Первое требование состоит в том, что применение протеста возможно только если нарушения, выявленные в ходе надзора за здравоохранением, являются значительными, то есть нарушения закона связаны с определенным значительным событием. Обязанность провести оценку значительности в соответствии с законом возложена непосредственно на прокурора, который в ходе проведения проверки и выявил факт нарушения. В том случае, если выявленное нарушение не является значительным, то основание для применения этого акта отсутствуют.
Второе требование заключается в своевременности его принесения. Суть этого требования состоит в том, что только оперативное реагирование на выявленное в ходе надзора нарушение закона обеспечит его своевременное устранение и будет препятствовать наступлению неблагоприятных правовых последствий. Особенно соблюдение этого требования важно для такой сферы как здравоохранение. В том случае если протест будет принесен запоздало, то это не обеспечит эффективность его применения. Ряд авторов считают, что запоздалую реакцию на выявленные в ходе прокурорского надзора нарушения закона можно приравнять к полному отсутствию прокурорского надзора за его исполнением[71].
Следующее требование предъявляется к содержанию протеста: точность, достоверность, объективность, обоснованности. Сведения, содержащиеся в протесте должны быть подтверждены фактами.
Помимо требований к содержанию протеста, имеются требования, обязательные для соблюдения в форме протеста. Интересен тот факт, что требование к форме протеста не прописано в законе. Это требование вытекает из положений ведомственных актов прокуратуры и состоит в обязательном соблюдении письменной формы при вынесении протеста.
Ряд авторов высказывали мнение, что раз не запрещено законом, то протест может быть осуществлен и в устной форме. Противники данной точки зрения подчеркивали, что применение устной формы нарушает требования, установленные Инструкцией по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской федерации[72].
По нашему мнению, только протест, оформленный с соблюдением письменной формы, позволит надлежащим образом осуществлять учет деятельности прокурора, связанной с опротестованием незаконных правовых актов, а также осуществлять последующий контроль выполнения требований, изложенных в протесте.
Также необходимо отметить, что прокурор может принести протест исключительно на правовой акт, принятый в установленном порядке уполномоченным должностным лицом либо коллегиальным органом. Ранее в ходе правоприменительной деятельности прокуроры приносили протесты на различные договоры между гражданами и организациями, которые не являются правовыми актами, а только содержат положения, противоречащие закону. По нашему мнению, подобный подход недопустим, поскольку договор не являются правовыми актами, а представляют собой соглашения между субъектами гражданско-правовых отношений.
В структуре протеста можно выделить следующие части: вводную, мотивировочную (описательную) и резолютивную. Ряд исследователей придерживаются мнения, что для того, чтобы повысить эффективность использования такого акта прокурорского реагирования как протест, целесообразно обязательно включать в его содержание предложение о том, какими способами возможно устранить выявленное нарушение, причем данное предложение должно быть конкретным. По нашему мнению, данное требование необходимо закрепить на законодательном уровне.
На практике прокуроры, осуществляя надзорную деятельность, в том числе и в сфере здравоохранения, чаще всего в тексте протеста указывают требование «привести указанный правовой акт в соответствие с федеральным законодательством», а конкретный порядок действий и их содержание не указывают. В результате этого правонарушитель может затягивать устранение нарушений закона, а прокурор не сможет понять, правильно ли воспринят смысл протеста, и, как следствие, будет не в состоянии должным образом осуществить контроль за его исполнением. Содержание в протесте конкретного алгоритма действий положительно скажется не только для прокуроров, но и для лиц, к кому они адресованы. Кроме этого, по нашему мнению, должна быть разрешена и альтернатива предложенному варианту.
Говоря о проблемных вопросах при применении такого акта прокурорского реагирования как протест, нельзя не упомянуть отсутствие в законодательстве такой возможности, как право прокурора приостановить действие правового акта, опротестованного им, с момента вынесения протеста на данный акт и до принятия окончательного решения. Подобная возможность предусмотрена в законодательстве ряда стран. Например - в законодательстве республики Казахстан[73]. Споры о необходимости и целесообразности введения подобной нормы в действующее законодательство нашей страны не утихают и в настоящее время. Сторонники данного мнения, обосновывая свою правоту, говорят о том, что подобное положение будет способствовать достижению должного уровня нейтрализации отрицательного эффекта противоречащего закону правового акта. Противники данного мнения полагают, что это повлечет за собой повсеместное вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов, что недопустимо. По нашему мнению, введение в законодательство подобной нормы целесообразно и необходимо только в отношении правовых актов, регулирующих важнейшие сферы деятельности. В частности, при введении подобного требования при опротестовании правовых актов в сфере здравоохранения.