Материал: Сравнительный анализ опыта организации государственной службы в России и Германии

.1 Система государственной службы в Германии, её основа и структура

В Германии важнейшие аспекты организации и функционирования государственной службы четко определены в Конституции. Понятия «служащий» и «чиновник» не тождественны, суть различий состоит в их правовом положении. В стране нет института резерва кадров. Однако чтобы правильно и качественно исполнять государственную службу, разработана соответствующая структура карьеры, которая обеспечивает продвижение по служебной лестнице всех достойных этого продвижения специалистов.

Конкретное направление карьеры определяется правилами карьерной структуры, изложенными в форме распоряжения. Оно охватывает требования по приему, процедуру отбора, образовательный процесс в подготовительной службе, проведение карьерного экзамена и последовательность этапов на протяжении всей карьеры. Это позволяет обходиться без такой технологии, как формирование и подготовка кадрового резерва, ибо все способные к профессиональному росту служащие составляют резерв кадров.

Система продвижения сотрудников государственной службы строго регламентирована законами и основана на двух принципах: повышение квалификации и постепенное продвижения. Здесь не существует отдельной категории «резервных» специалистов при подготовке или карьерном продвижении, однако вся система продвижения служащих обеспечивает их подготовку и построение карьерного пути с возможностью занятия вышестоящих должностей.

Одним из фундаментальных принципов организации и функционирования государственной службы является принцип профессионализма и компетентности, которые сказываются на имидже госслужащего.

Под профессионализмом госслужащего, согласно нормативной базе, понимается приобретенное качество способностей личности, соответствующее профессиональным требованиям или превосходящее их, т.е. имеются в виду глубокие и всесторонние знания и владение практическими навыками в соответствующей области государственно- служебной деятельностью.29

Под компетентностью - понимаются показатели, характеризующие профессиональные знания, осведомленность и способности государственного служащего к эффективной их реализации в своей служебной деятельности».

Профессиональное развитие специалистов государственной службы является процессом сложным и длительным по времени, включающим как саму профессиональную подготовку госслужащих, так и их непосредственную деятельность в сфере государственной службы.30

Под профессиональной компетентностью государственного служащего, оказывающей влияние на его имидж, мы подразумеваем, прежде всего, его образовательный уровень, специальные профессиональные знания, умения и навыки, общие инструментальные навыки, а также способности госслужащего к эффективной их реализации в своей служебной деятельности, но в то же время предполагаем, что все это подкреплено личностными и деловыми качествами государственного служащего, его общей гуманитарной культурой, умением разбираться в окружающем мире и, безусловно, коммуникативной компетентностью.

Для современной Германии характерно тесное взаимопроникновение и переплетение политической и административной сфер. Это нашло свое отражение и в законе о государственной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и добиваться парламентской карьеры. Чиновники, избранные в Бундестаг или Земельный парламент, пользуются правом двухмесячного отпуска на время избирательной кампании.

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников является Федеральный закон о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 г. По этому закону чиновниками считаются следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, преподаватели школ и высших учебных заведений, военнослужащие, работники почты, железнодорожной службы, государственных банков.31

Основной формой контроля за деятельностью чиновников выступает административная юстиция. Она действует в как система специальных административных судов. Принятие в 1960 г. федерального уложения об административных судах установило их трехинстанционную структуру. Суды первой инстанции создаются, как правило, в больших городах. Дела слушают судебные коллегии в составе трех профессиональных судей и двух заседателей. Последние вербуются из чиновников различных ведомств. Второй инстанцией являются верховные административные суды земель (всего их 16). Они состоят из определенного числа палат, заседающих в составе председателя, двух судей и двух заседателей. Эти суды являются ревизионными по решению к судам первой инстанции. Третьей, высшей, инстанцией выступает Федеральный административный суд (ФАС), состоящий из нескольких сенатов. Все судьи ФАС избираются из профессиональных судей специальной комиссией под председательством федерального министра внутренних дел.32

Административные суды располагают компетенцией по всем вопросам относительно статуса чиновника, его назначения, прав, обязанностей, оплаты, социального обеспечения, увольнения и пенсии.

Что касается классификации государственных служащих в Германии, согласно исконной германской доктрине, чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства, его идеи. На этом постулате основывается вся система подготовки чиновников и их последующего продвижения по службе.

Всего в Германии существуют три уровня государственной службы - низший, средний, высший. Они, в свою очередь, подразделяются на низший уровень (А1-А5), средний уровень (А6-А9), высший уровень I ступени (А10 - А13), высший уровень II ступени (А14 - А16).

Система продвижения по службе строго регламентируется законами. Она основана на двух принципах: повышении квалификации (что подтверждается либо специальной проверкой и соответствующей оценкой, либо сдачей специального экзамена) и принципе постепенного продвижения (нельзя «перескакивать» через очередную ступень). Исключения из двух правил допускаются лишь по специальному разрешению Федеральной комиссии по кадрам.

В низших должностных группах при оценке работы «хорошо» повышение производится через 6 лет, а при оценке «вполне удовлетворительно»- через 8 лет. При назначении на высшую должность в этой группе, если претенденту нет 40 лет, требуется специальное разрешение министра. В средних и высших группах продвижение регламентируется для каждой должности отдельно. Отступление от этих сроков может произойти, если служебная деятельность оценивается как ―очень хорошая‖. Если государство в лице начальника не выполнит своих обязательств по продвижению, оплате или другим меркам заботы о чиновнике, он вправе

добиваться возмещения убытков (79 ФЗоЧ, 839, 847 Гражданского кодекса).

При повышении по службе особое место занимает политический статус чиновника. ―Обязанность верности‖ - это прежде всего требование политической верности, причем в самом широком смысле. ―Чиновник служит всему народу, а не отдельной партии. Он выполняет свои обязанности добросовестно и вне связи с партийными интересами, при этом он обязан руководствоваться заботой об общих интересах и благе‖ (52 п. 1 ФЗоЧ). 34

2.2 Проведение анализа государственной службы в РФ и Германии по критериям

Исходя из проблем в организации государственной службы в Российской Федерации, которые мы выявили в предыдущей главе, для их разрешения целесообразным будет проведение сравнительного анализа опыта организации государственной службы в РФ и Германии, опираясь на такие критерии, как:

1.       права государственных служащих;

Перечень основных прав гражданских служащих в РФ - их 18, закреплен в ст.14 Закона о гражданской службе:

1.       обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

2.       ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

3.                      отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

4.       оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

5.       получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

6.       доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

7.       доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

8.       ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

9.       защиту сведений о гражданском служащем;

10.     должностной рост на конкурсной основе;

11.     дополнительное профессиональное образование в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

12.     членство в профессиональном союзе;

13.     рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

14.     проведение по его заявлению служебной проверки;

15.     защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;

16.     медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

17.     государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

18.     государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

Их можно подразделить на 2 группы:

1.       права, относящиеся к существу служебной деятельности (обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей, и.т.д..);

2. права, сопутствующие статусу государственного служащего (отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней и т.д….).

В свою очередь, служебно-правовые отношения в Германии характеризуются единством прав и обязанностей государственных служащих. Государственные служащие имеют право на государственное обеспечение и защиту. Законодательством предусматривается право государственных служащих на должностной оклад. Все вопросы, связанные с должностными окладами, регулируются на единой правовой основе и действительны для служащих федерации, земель и общин.

Служащий имеет право на доступ к своему личному делу. Ему сообщают обо всех жалобах на него или отрицательных заключениях на его деятельность. При этом личное мнение работника заносится в его личное дело. Чиновники имеют право в судебном порядке проверить справедливость мер, принимаемых ведомством в их отношении. Немецкие государственные служащие имеют право на объединение в профсоюзы.

Государственные служащие имеют право на ежегодный отпуск для отдыха с сохранением полного заработка. Кроме того, они имеют право на предоставление отпусков для политической деятельности, повышения квалификации и для прочих признаваемых важными государственно- политических целей, а также для участия в выборах и референдумах, для борьбы за место в парламенте, а также для исполнения почетных обязанностей, если этого требует долг перед законом.

2.       обязанности государственных служащих;

Обязанности государственных служащих в РФ могут быть подразделены на общегражданские, служебные (относящиеся к существу служебной деятельности и сопутствующие статусу государственной службы) и должностные (непосредственно связанные с полномочиями, устанавливаемые конкретной должностью). К общегражданским обязанностям относятся те, которые закреплены в Конституции РФ и в иных нормативных актах.