Устойчивое развитие гарантируется самым устойчивым основным законом - Конституцией: конституционная законность как главный фактор устойчивого развития имеет свои задачи, особенности и актуализируется тем, что с целью усиления влияния конституционной законности стоит задача - не ограничивать ее набором целей и принципов, когда конституция остается фикцией, но превращать ее в фактический регулятор общественных отношений, использовать основной закон как способ стабильного управления реальными, экономическими, социальными, экологическими правоотношениями посредством действенных гарантий реализации ст.ст. 8, 9, 41, 42, 58, 71, 72, 114 Конституции, развлетвленной сетью направлений их воздействия и официального, доктринального толкования*(557).
Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П Республика Алтай (как и другие субъекты РФ) не вправе: устанавливать препятствия для использования природных ресурсов на своей территории в интересах всего многонационального народа Российской Федерации; провозглашать изначальное (первичное) право собственности на природные ресурсы с претензией на правомочия собственника на те объекты, которые ей не принадлежат; устанавливать приоритет какой-либо формы собственности, поскольку эти вопросы решаются либо непосредственно Конституцией, либо на ее основе федеральными законами.
Привлечение внимания к формам собственности на природные ресурсы и объекты обусловлено их двуединым характером - принадлежностью к общему достоянию, к природе, с одной стороны, и возможностью персонифицированных, внесенных в государственный реестр природных объектов находиться в гражданском обороте, с другой. Одним из направлений осуществления законности применительно к обеспечению устойчивого развития служит разграничение публичных и частноправовых требований, действие, сочетание и размежевание природоохранного, природоресурсного (экологического), административного, гражданского и иных отраслей права и законодательства.
Согласно определению КС РФ от 6 июля 2000 г. N 133-О конституционно-правовое регулирование прав граждан на землю - это прежде всего такие базовые положения, как относящиеся к основам конституционного строя принципы свободы экономической деятельности и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Вариант гармоничного взаимодействия норм земельного и гражданского законодательства и их разграничения закреплен в п. "о" ст. 71 и п. "к" ст. 72 Конституции РФ, в ст.ст. 129 и 206 ГК РФ, ст. 3 Земельного кодекса РФ, а также в иных федеральных законах.
Наряду и вместе с земельными участками в гражданском обороте могут находиться участки растительности, объекты животного мира, древесина, добытые, то есть извлеченные из недр полезные ископаемые, пруды, обводненные карьеры, регулирование и оборот которых нуждаются в стабильности и устойчивом развитии*(558).
Российское законодательство закрепляет общесоциальные функции потребления природных ресурсов - доступ граждан к водным объектам, свободное использование береговой полосы и водоохраной зоны, водных объектов общего пользования предусматриваются в п.п. 1), 5)-7), 12) ст. 3, 6 и 65 ВК; принцип экологического и общественного значения лесов сохранен в ст. 1 "Основные принципы лесного законодательства", ст. 5 "Понятие леса", ст. 11 "Пребывание граждан в лесах" ЛК РФ и др.
Согласно Определению КС РФ от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О с государства не снимается его конституционная ответственность за сохранение природы и окружающей среды и оно не освобождается от обязанностей осуществлять эффективный контроль в данной сфере общественных отношений, препятствовать причинению избыточного вреда окружающей среде в результате лесопользования и минимизировать экологические риски. Будучи собственником животного мира и иных природных ресурсов, государство обязано соблюдать требования Конституции, которая, определяя компетенцию Правительства РФ, возлагает на него осуществление управления федеральной собственностью (ст. 114, ч. 1, п. "в" и "г"), в числе объектов которой находятся и природные ресурсы (ст. 9, ч. 2).
Для целей устойчивой охраны окружающей среды немаловажное значение приобретают выполнение обязанностей собственников природных объектов и участков, разграничение сфер управления природопользованием, охраной окружающей среды, полномочий экологического надзора и контроля, которые могут осуществляться не только собственниками и в их интересах, но и обществом, государством - в интересах народов, проживающих на соответствующей территории*(559).
Российское государство и право, как и в других странах, не отказываются от административных средств организации охраны окружающей среды и природопользования, а в ряде случаев усиливают их применение: увеличиваются уголовное наказание за экологические преступления и административные штрафы на загрязнителей.
Какое из названных направлений обеспечения устойчивого развития займет преимущественное положение покажет время: в области экологических отношений эта проблема немаловажна, поскольку владение, пользование и распоряжение природными объектами и природными ресурсами должно осуществляться их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде.
Согласно ст. 36 Конституции, ст. 129 и 209 ГК 1994 г. экологический фактор природопользования объявляется приоритетным по отношению к остальным известным правам собственника природных объектов, что обусловлено публичным, социальным характером назначения и использования большинства природных ресурсов, представляющих интерес для всего населения. Поскольку состояние природных ресурсов вызывает все большую озабоченность населения, а предписания по их охране приобретают все большую социальную значимость, постольку государственно-властный и имущественно-правовой методы будут диалектически и причудливо переплетаться, повышая значение режима законности.
Методологический арсенал законности как фактора устойчивого развития достаточно разнообразен и сложен. Из общих методов немаловажное значение имеет историко-правовой метод: анализ экономического, социального, экологического факторов, исторических источников, официальных документов позволяет оценить происхождение, динамику, современный узел решения проблем устойчивого развития и роли в них законности и иных факторов, понять в нем современное место российской правовой системы, уяснить причины, следствия, масштаб деятельности человека в области использования ресурсов и охраны окружающей природной среды, провести сопоставление общих и частных закономерностей многовекового влияния законности на них, определить сегодняшнюю точку нашего пребывания в изменяющемся мире и пересечения законности с устойчивым развитием.
Привлечение внимания не столько к принятию новых и дополнению имеющихся законов, сколько на их реализацию - соблюдение, исполнение, использование, применение - обусловливает сопоставление текстов законов разных времен и народов, условия подготовки и принятия, порядок и механизмы их реализации, при слабой результативности ее причины - для недопущения ошибок в будущем.
Провозглашая глобализацию экологических, финансовых и правовых процессов, надо видеть разнообразие их форм, возможность творческого учета, сближения, гармонизации, унификации законодательств, защиту своего суверенитета, соблюдение традиций и преемственности исторического движения. С развитием теории и истории права и государства становится понятным, что на эффективность законов влияют не столько их содержание, сколько организационная, надзорная, контрольная деятельность по их реализации.
Полезным является прогностический метод, включающий предсказание, суждение о состоянии экологических отношений в будущем. Прогнозирование природоресурсных и природоохранных рисков, процессов и законов предполагает их планирование, программирование, проектирование, экспериментальное управление, использует экстраполяцию, моделирование. Прогностика позволяет составить научно обоснованное предвидение экологического будущего - как в масштабе поселения, региона, так и страны, континента, предсказать изменения, которые могут произойти в правовой системе России, в правовом и политическом сознании населения, в его нравственном состоянии в ближайшей и отдаленной перспективе; можно констатировать, что научные подходы здесь явно недостаточны.
Нахождение России в мировом сообществе должно предполагать прогнозирование мировых природоресурсных отношений, изменения в технике, науке, в развитии международного права, правовых системах других стран и континентов. Здесь подвижность и динамика состояния природных ресурсов, окружающей среды, постоянно ранимой, все более вызывающей озабоченность, во многом зависят от антропогенной, человеческой деятельности, подвергаемой попыткам законодательного регулирования и поэтому требующей (и деятельность, и ее регулирование) особого внимания, прогнозирования и осторожности.
Потребность в прогнозных знаниях остро ощущается в обеспечении устойчивого развития: знание будущих состояний, процессов и явлений представляет собой необходимое условие компетентного и целенаправленного управления процессами, предупреждения деградации природных ресурсов от ветровой и водной эрозии, загрязнения, захламления, опустынивания, засоления, подтопления.
Использование многовариантного прогностического метода для перспективного, стратегического планирования позволяет не отставать от природных явлений и катаклизмов, пытаться опередить и предупредить их, быстрее ликвидировать их отрицательные последствия. позволяет принимать своевременные меры по совершенствованию государственного и общественного механизмов управления, надзора и контроля, права и законодательства, обосновывать надежность принимаемых организационных, воспитательных мер с учетом социальных и иных возможных изменений.
Увязывает устойчивое развитие с законотворчеством Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. "О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период 2025 года" - документе стратегического планирования, в котором предусматриваются:
обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики (как указывалось выше, экономика - основное условие устойчивого развития, которое главный фактор благоприятной жизни);
совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а также институциональной системы обеспечения экологической безопасности (упорядочение упомянутой системы включает предотвращение и пресечение экологических правонарушений, соблюдение законности, наведение экологического правопорядка);
активизация фундаментальных и прикладных научных исследований в области охраны окружающей среды и природопользования;
повышение эффективности государственного экологического надзора, производственного и общественного контроля в области охраны окружающей среды (муниципальный контроль не упомянут?!).
Таким образом, весьма емкое явление и обозначающее его понятие "устойчивое развитие" будут тем надежней и стабильнее, чем более на них будут распространяться режим законности с соответствующим эколого-правовым сознанием, обеспечивающий экономический, социальный, экологический правопорядок.
Анализ тенденций и прогнозы развития отраслей законодательства предполагаем уяснение системной связи между правопониманием, правотворчеством и правоприменением как разными гранями права и развития правовой сферы. Нельзя при этом искусственно разрывать их связи и "взаимопереход", поскольку иначе трудно обеспечить эффективное действие права.
Поэтому предложена новая концепция правоприменения*(560). Необходимо преодолеть представление об этом явлении как сугубо контрольно-охранительной фазе правового развития. Правоприменение целесообразно рассматривать как механизм непрерывного системного воздействия правовых регуляторов на социально-экономические и экологические процессы внутри страны и в сфере международных отношений.
Целями такого воздействия являются последовательность реализации правовых принципов и использование регуляторов для достижения высоких конечных результатов и новых правовых состояний.
Системно действующий механизм правоприменения состоит из следующих элементов:
а) поведенческий (уровень правосознания, социально-правовые роли граждан и юридических лиц, правомерные и неправомерные действия);
б) регулятивный (способы реализации правовых актов, соотношение целесообразности и законности закона, и подзаконного акта международных и национальных актов, качество регулирования);
в) институциональный (статусы публичных органов, показатели их эффективности, бизнес, институты гражданского общества, участие граждан, отклонения);
г) ресурсный (кадры, имущество, финансы, информация);
д) контрольно-корректирующий (правовой мониторинг, эффективность контроля);
в) правозащитный (правоохранительные органы, суд, границы административной и головной юрисдикции, уполномоченные по правам граждан и др.);
ж) оценочный (анализ информации, правовая статистика, показатели действия и нарушений законов, цели-действия-результат, циклы правового развития).
В процессе правоприменения необходимо учитывать действие других социальных норм - политических, религиозных, морали, обычаев, традиций, избегать "теневых" аспектов деятельности.
Промежуточные и конечные результаты правоприменения следует использовать в процессе правотворчества и прогнозирования в отраслевом размере и применению к правовым комплексам. Это позволит повысить качество отдельных законов.
Предложенный подход позволяет сделать шаг вперед и ввести в научно-практический оборот понятие "уровень законности". Это позволит добиваться эффективности реализовать правовые акты и цели, достижение высоких конечных результатов. Речь идет о своеобразии "моменте понятия" - в процессе развития, когда фиксируется фактическое состояние действия закона в определенные период времени. Это позволяет устанавливать степень позитивного влияния правовых регуляторов на поведение людей и на социально-экономическое развитие в конечном счете. Выявляются причины и виды нарушений законов, обнаруживаются ошибки в правовом регулировании и деятельности обеспечивающих институтах, в поведении слоев населения. Понятно, что сделать это очень трудно ввиду многолетней традиции "измерять законность" динамикой правонарушений, хотя негативные критерии не отражают целей и ориентации правовых актов и их содержания.
Для уровня законности характерны следующие критерии: а) полнота реализации принципов права и верховенства закона; б) достаточность правовой урегулированности сфер государственной жизни; в) информированность и знание правовых актов; г) позитивные и негативные регуляторы действия правовых актов; д) удельный вес возможных рисков, коллизий, конфликтов; е) отношение к праву в обществе; и) оценка деятельности органов публичной власти, учреждений и бизнеса; к) фактическое состояние экономического, социального и политического состояния общества.
Подтверждением обоснованности названных критериев может служить Закон Республики Казахстан от 10 марта 2017 г. о внесении изменений в Конституцию в связи с перераспределением полномочий от Президента и Правительства и Парламента. Новый этап развития страны и новые задачи потребителей более эффективного государственно-правового состояния республики и повышения роли закона в институциональной структуре. Столь же важны, например, оценки гражданами качества услуг в соответствии с законодательством*(561).
Каждый критерий следует конкретизировать в виде показателей (индикаторов) и операций (действий). Такие измерители позволят выявить разные грани реального действия правовых актов. Оправдано выделять соответственно виды уровней законности - высокий, нормальный, средний, низкий, критический. Такие характеристики полезны для официальных и неофициальных отчетов и анализов, докладов для государственных органов и гражданского общества.
Особое внимание следует уделять факторам влияния на уровень законности. К таковым можно отнести:
а) качество правового регулирования;
б) квалификацию кадров органов и организаций;
в) организацию управления в отрасли, регионе, стране;
г) влияние политических и иных интересов;
д) проведение преобразований и реформ;
е) гражданскую активность - пассивность;
и) эффективность деятельности правоохранительных органов;
к) феномен "безответственности";
л) состояние международных отношений.
Для измерения законности важное значение имеет определение круга субъектов - государственных и иных органов и организаций, общественных институтов и т.п. Необходимо использовать:
а) комплекс институционных способов - отчеты, доклады и др.;
б) аналитические материалы - статистика, встречи, обсуждения, социологические опросы;
в) количественные измерения действий и решений по показателям (индикаторам);
г) материалы правового мониторинга, контрольных органов;
д) материалы и информацию международных организаций и институтов.
Далее, оправдано вводить показатели уровня законности. В этом плане важным инструментом анализа действия Закона является ***. Разработка данного института в юридической литературе в начале 2000 г. позволила принять Указ Президента РФ "О мониторинге правоприменения", в котором установлен порядок сбора, анализа и использования информации о динамике реализации правовых актов и оценки их результативности. Отрадно, что вводится международный мониторинг, который всегда действовал применительно к проверке выполнения договоров и соглашений. Теперь его рамки расширены и в Совете Европы разработан "Контрольный список верховенства права", содержит набор показателей реализации данного принципа в разных странах. Успешно применяется механизм конституционного мониторинга и диагностики. Конституционные суди и другие институты используют соответствующую методику, позволяющую сопоставлять содержание норм с реальными социально-экономическими изменениями*(562).
Интересен в этом плане опыт России, где в марте 2013 года проведен институционный мониторинг*(563). Получена довольно полная картина реализации конституциональных положений, позволяющих оценить их реальное влияние на изменение в разных сферах жизни и применительно к тем или иным конституционным институтам. Вопрос в том, как практически используются эти материалы? Каким образом конституционный мониторинг связан с мониторингом в русле *** законодательства? Ответы должны дать и наука и практика.
Интересны подходы к решению проблем в международных структурах. В "Контрольном списке вопросов для оценки соблюдения верховенства права" есть такой критерий как законность. Его показателями служат: 1) проект закона; 2) соблюдение законов; 3) соотношение международных и внутренних правовых норм; 4) законодательные полномочия исполнительной власти; 5) законодательные процедуры; 6) исключения в чрезвычайных ситуациях; 7) обязанность исполнения закона; 8) субъекты частного сектора, выполняющие государственные задачи.
Другой аспект - разработка в Институте законодательства и сравнительного правоведения рекомендации "Об использовании показателей оценки действия закона".
Учитывая актуальность проблем повышения уровня государственной и социально-экономической деятельности, рекомендуется использовать системы показателей, позволяющих анализировать и оценивать степень реализации законов.
Позитивные показатели реализации законов и других нормативных правовых актов:
- применение норм закона для подготовки и принятия подзаконных правовых актов в пределах компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления;