- использование норм закона для реализации программно-плановых показателей деятельности;
- использование норм закона для обеспечения целевых бюджетных расходов;
- использование норм закона для решения функциональных (тематических) задач;
- использование норм закона для определения статуса государственных и муниципальных органов власти, разработки положений о них, планов и программ, административных регламентов;
- использование норм закона для установления статуса государственных и муниципальных служащих и разработки должностных регламентов служащих, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации;
- использование норм закона в качестве оснований совершения юридически значимых действий;
- использование норм закона для обеспечения участия граждан и институтов гражданского общества в обсуждении проектов правовых актов;
- использование норм закона для разработки и принятия правомерных локальных актов;
- реализация норм закона в ходе совершения управленческих и иных действий в соответствии с компетенцией органа власти (организации) - совещания, заседания, выезды, координация, проверки, финансовые операции и т.п.;
- применение норм закона при подготовке, оформлении и использовании юридических документов (финансовых, аналитических, расчетных, распорядительных, отчетных и т.п.);
- использование норм закона при осуществлении органом власти (организацией) действий в связи с направлением в его адрес внешних правовых актов (судебные решения, акты прокурорского реагирования, контрольно-надзорных органов) и обращений (материалов) институтов гражданского общества;
- соблюдение органом государственной власти и органом местного самоуправления требований информационной открытости (доступ к информации о своей деятельности);
- уменьшение количества правонарушений в сфере, отрасли, регионе;
- в соответствии с названными показателями применительно к отдельным отраслям и сферам могут разрабатываться наборы "специальных" позитивных показателей.
Негативные показатели выполнения законов и других нормативных правовых актов:
- "замена" законодательного регулирования подзаконным регулированием;
- слабое влияние на выполнение бюджетных и иных показателей деятельности;
- несоблюдение органом государственной власти и органом местного самоуправления своей компетенции при издании нормативного правового акта;
- вмешательство в сферу деятельности другого органа власти (организации);
- искажение смысла норм закона ведомственным актом;
- неправомерные или необоснованные положениями нормативных правовых актов действия, решения органа власти (организации);
- неиспользование должностными лицами органов власти (организаций) положений нормативных правовых актов, бездействие;
- наличие юридико-технических ошибок;
- коррупционные проявления, устанавливаемые в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
В соответствии с названными показателями применительно к отдельным отраслям и сферам могут разрабатываться наборы "специальных" негативных показателей.
Можно выделить комплексные показатели. Следует в полной мере использовать показатели эффективности деятельности органов публичной власти, установленные правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Достижение этих показателей возможно при выполнении показателей качества правовых актов, определенных в ранее охарактеризованных рекомендациях. Главное состоит в том, что закон и другие нормативные правовые акты служат важным способом нормативной характеристики компетенции органов публичной власти, с одной стороны, и средством ее реализации, с другой. Предстоит выявить и оценить юридические и фактические действия, предпринятые для реализации статусов и компетенции этих органов, определить "долю", удельный вес правовой составляющей в механизме достижения эффективности деятельности органов и правового обеспечения показателей уровня развития отраслей экономики, социальной сферы и др., видов и объемов производства, торговли, обслуживания и т.п.
Такие показатели установлены в Указе Президента РФ "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. 28.12.2012), Указе Президента РФ от 21.08.2012, Указе Президента РФ от 10 сентября 2012 г. "Об оценке эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти и руководстве высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации в части создания благоприятных условий для предпринимательской деятельности" и перечне соответствующих показателей, утвержденном Правительством РФ 15.03.2013.
Необходимо учитывать и использовать планы деятельности министерств РФ на 2013-2018 гг., содержание направления деятельности и ключевые события в их рамках (в виде правовых актов, действий, режимов, процедур принятия решений).
С учетом сказанного можно рекомендовать при решении комплексных задач:
а) исходить из объема статуса субъектов права, применяющих решения,
б) учитывать нормативные характеристики условий и порядок принятия решений,
в) применять правовые нормы как одно из условий оптимального решения задач для достижения установленных показателей.
Полезным дополнением к сказанному служат разработанные автором "Рекомендации "О критериях оценки выполнения международных договоров".
1. Принимаемые в рамках правовых пространств международно-правовые акты предназначены для достижения целей и решения задач в соответствии с учредительными документами международных организаций и межгосударственных объединений и рассчитаны на согласованное решение задач социально-экономического развития государств-членов и укрепление мирового правопорядка.
2. Правовые акты в рамках сообществ составляют системную договорно-правовую базу сообщества. Правовые акты отличаются по субъекту принятия и объему его компетенции, по юридической силе, характеру и объему норм, по процедуре принятия.
3. Для анализа и оценки реализации международно-правовых актов используется система нормативных показателей, включающих показатели оценки международных договоров, показатели оценки правовых актов органов государств-членов и сравниваемые с ними фактические результаты в регулируемой сфере, полезны данные национальных систем государств-членов и обобщенные данные органов сообщества на основе информационных технологий.
4. Анализ и оценку выполнения международных договоров можно проводить в соответствии со следующими показателями:
а) своевременное и правильное оформление международных договоров;
б) информации государств-членов о ратификации международных договоров и ее учет в органах сообщества;
в) обеспечение публичной информации о вступивших в силу международных договоров;
г) определение способов реализации положений международных договоров (по линии органов сообщества, государств-членов);
д) обобщение информации государств-членов о принятых юридических и иных мерах по реализации международных договоров (постоянно).
5. Анализ решений исполнительных органов сообществ проводится по следующим показателям:
а) обобщение информации государств-членов о принятых мерах по реализации решений органов Сообщества (постоянно);
б) соблюдение сроков выполнения решений;
в) выполнение в государствах-членах мероприятий, предусмотренных в решениях;
г) получение и анализ статистической и тематической информации государств-членов в регулируемой сфере;
д) непосредственное изучение в государствах-членах реальной исполнимости решений.
6. В соответствии с положениями договоров, действующих в сообществе, и решениями их органов, государства-члены должны:
а) своевременно информировать участников интеграционных отношений и граждан о правовых актах сообщества;
б) вносить изменения в законодательные акты, положения об органах исполнительной власти и другие акты;
в) координировать и контролировать деятельность органов и организаций в части выполнения ими правовых актов сообщества;
г) своевременно использовать согласования и иные процедуры в случаях возникновения разногласий и юридических коллизий между правовыми актами и решениями сообщества и собственными правовыми актами.
7. Рекомендуется использовать следующие критерии анализа и оценки международно-правовых актов.
7.1. В процессе мониторинга правовых актов сообщества надлежит использовать комплекс взаимосвязанных критериев, как на уровне сообщества, так и используемых в государствах-членах для оценки реализации законодательных и иных правовых актов, согласуемых между собой.
7.2. Важнейшим критерием оценки выполнения правовых актов сообщества является обеспечение устанавливаемого ими единообразия в регулировании таможенных, торговых, производственных и иных процессов. Имеются в виду единые или единообразные нормативы, стандарты, технические условия цены, тарифы, способы расчетов и требуется одинаковое понимание и применение нормативных понятий и терминов (глоссарий).
В ходе анализа надлежит определить меру допустимого разнообразия в выборе государствами-членами способов реализации единых и единообразных правил.
7.3. В ходе проведения правового мониторинга необходимо исходить из целевых критериев реализации правовых актов. Имеются в виду:
а) экономические критерии, позволяющие оценить решение задач экономического роста в государствах-членах, масштабного внедрения достижений науки и техники, создание благоприятных условий для предпринимательства;
б) социальные критерии повышения качества публичных услуг, уровня удовлетворенности граждан деятельностью институтов сообщества и органов государств-членов;
в) антикоррупционные критерии.
8. Завершающей стадией является оценка эффективности выполнения международно-правового акта. Нарушениями следует считать: а) задержку с принятием решений "во исполнение"; б) невыполнение отдельных норм (положений); в) нарушение установленных сроков; г) бездействие органов (должностных лиц); д) неполное обеспечение обязательств сторон; е) плохое использование процедур согласования и принятия решений.
Международные институты и государства-члены оценивают реальную степень выполнения международных договоров и к согласованию принимают необходимые меры.
Понимание законности как меры действия закона обязывает проанализировать причины или детерминанты ее динамики.
На состояние законности влияют любые риски при их наступлении, вызывают своего рода сбои, нарушения ритма в управленческом процессе, вплоть до техногенных, природных катастроф, переворотов, войн и т.п., все они вызывают перемены состояний законности в стране в целом, регионе, отрасли, сфере, конкретной организации. Обобщение показателей законности дает полную картину ее состояния, ориентирует на активизацию профилактической работы с правонарушениями, указывает на те или иные недостатки, а также достижения и приоритеты, за счет которых производится восстановление законности.
В выстраивании состояния законности центральной фигурой выступает человек с его взглядами, настроением, отношением к праву и законности, которые формируются нередко под влиянием семейного, трудового и общественного самовоспитания. Каков результат обретут в его сознании и поведении те социальные ценности, на которых человек воспитывался, покажет время. Детерминанты общественного развития являются категорией личностной, связанной с сознанием и психологией людей. Проходя через сознание человека детерминанты становятся его ориентацией, мотивами поступков и поведения. Отражается на нем и весь окружающий мир, в том числе социально-экономическая и политическая формация России. Например, сегодня, как говорит проф. М.П. Клейменов, новый российский капитализм*(564) на глазах меняет состояние законности, сознание и поведение людей, их психологию, в частности уровень правонарушений преступного характера снижается, об эксплуатации масс не вспоминают, при этом происходит заражение людей рынком.
Кажущееся материальное благополучие россиян складывается за счет богатств долларовых миллионеров (покрывают 62% экономического пространства) и долларовых миллиардеров (26%) (в сумме - 88%*(565)), и только остаток в 12%, приходящийся на всех остальных членов общества, обрекает их в тени достатка бороться с ростом цен и против снижения жизненного уровня. Получается, что материальное неблагополучие одних скрывается за сверхдоходами других, создавая видимость консенсуса в обществе. А сверхдоходы растут в основном за счет разорения государственного бюджета. Многие работники хозяйственной сферы, коммерсанты, а также управленцы быстро поняли, что главное условие обогащения - это доступ к бюджетным средствам. И делают все для того, чтобы обеспечить себе такой доступ: пишут программы, разрабатывают проекты, чаще всего на строительство различных объектов, заключают договоры с коммерческими структурами, через которые легче овладевать бюджетными деньгами, активизируют коррупционные связи и т.п. При этом страдает законность. Примеров таких достаточно.
Известные ученые-юристы В.Н. Кудрявцев и В.Е. Эминов еще в 2006 г. издали книгу "Причины преступности в России"*(566), в которой, не отрицая сказанного выше, поделили причины ввиду их множественности, на причинные комплексы, поставив на первое место экономический причинный комплекс, в котором, по их мнению, определяющим является высший уровень экономических детерминант и отзвуки "верхних слоев" экономических отношений с неизбежностью вызывают их разбалансированность до самого низа, приводя подчас общество к тяжким кризисным ситуациям, оказывающим влияние на другие стороны общественного бытия и состояние законности.
Детерминанты законности многофакторны.
Изучение детерминантов законности имеет громадное научное (теоретическое) и политическое значение. Познать законность, безусловно, непросто. Даже при наличии в науке множества различных подходов, законность продолжает оставаться неиссякаемым предметом исследований. Уяснить же то, что определяет природу, саму суть законности, - значит суметь верно установить тенденции и с большой долей вероятности спрогнозировать развитие общественных отношений. Главное же - на основе истинных знаний о факторах, формирующих то или иное состояние законности, найти пути и способы опережающего правового воздействия на нее для достижения желаемого результата. Предвидеть - значит управлять.
Законность существует в государственно организованном обществе, благодаря обществу и в связи с условиями этого общества. Поэтому вполне очевидно, что факторы, определяющие ее генезис, современное и будущее состояние, обусловлены развитием общества и государства на каждом историческом этапе.
Детерминанты этого развития могут действовать как относительно постоянно, так и какой-то промежуток времени. Например, в качестве постоянных детерминантов, определяющих состояние законности, можно рассматривать общие факторы правового, экономического, политического, социально-психологического развития. С разной силой и степенью воздействия они всегда оказывают влияние на законность. А поскольку процессам и явлениям государственной и общественной жизни присуща некоторая цикличность (стабилизация, подъем, кризисы), то в период преобразований и реформ, это будет воздействие одного качества, в период стабильного развития - и состояние законности не будет кардинально меняться. Применительно же к временным детерминантам речь идет, скорее, о "частных" случаях, каковыми, например, могут быть природные катаклизмы, чрезвычайные ситуации техногенного характера, военные действия и т.п., на которые государственные и общественные институты отреагируют соответствующими изменениями в нормативно-правовой, правоприменительной, морально-психологической сфере.
Вместе с тем, независимо от продолжительности действия, все образующие соответствующие детерминанты процессы и явления всегда находятся в диалектической связи, оказывая влияние друг на друга и, как следствие, меняясь и трансформируясь сами. Это объясняет в целом постоянную динамичность законности.
В этом контексте, отметим, что основополагающее значение в формировании ее состояния имеют правотворчество и правореализация. Провозглашенная Конституцией Российской Федерации приоритетность политики на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, обусловливает необходимость формирования адекватной потребностям общества законодательной системы, эффективного механизма правоприменения и защиты прав и свобод личности, интересов общества и государства, недопущения произвола и насилия. Это комплексная работа, включающая рождение передовой юридической мысли, разработку правовых норм, которые в идеале не должны входить в конфликт с нормами-саморегуляторами (морали, нравственности и др.) или иными, например, политическими нормами, а также осуществление востребованных обществом и государством мер.
И правотворчество, и правореализация представляют собой сложные, значительные по объему, но взаимосвязанные и взаимообусловленные виды деятельности. В их осуществлении на разных этапах прямо или косвенно могут участвовать органы государственной власти, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие общественные организации и т.д. Примечательно, что, реализуя свои полномочия, права, интересы, субъекты правоотношений испытывают взаимное воздействие самых разных факторов социально-экономической, политической, идеологической, организационной сфер, которые формируют их правовое сознание, взгляды, социально-ценностные установки и т.п. А это, в свою очередь, оказывает качественное воздействие на осуществляемые ими правотворчество и правореализацию, на анализ и оценку практического действия правовых норм, придавая этому определенную субъективную окраску. Таким образом, выделенные базовые детерминанты не только определяют состояние законности в широком социальном контексте, но и сами определяются воздействием объективных и субъективных факторов реальности.
Являясь результатом осмысления правовой действительности, правотворчество призвано обеспечить реализацию всей совокупности правовых взглядов, принципов, государственных концепций и доктрин, лежащих в основе национальной правовой системы. В силу принадлежности российского права к континентальной правовой семье, "ядро" правотворчества составляет работа по созданию, принятию, введению в действие нормативных правовых актов. Согласно исследованию общественного мнения, проведенному Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации*(567), почти треть респондентов (27,8%) отметили, что отсутствие необходимых законов или несвоевременное их принятие оказывают наибольшее негативное воздействие на состояние законности в стране.
На сегодняшний день только на федеральном уровне принято более 100 тыс. нормативных правовых актов. С учетом же региональной законодательной работы количество таких документов достигает порядка 500 тыс. Политические, социальные, экономические преобразования, в том числе обусловленные глобализационными процессами, определяют постоянную доминантную направленность современной нормотворческой работы на упрочение правового государства и гражданского общества, усиление безопасности, стабильности и правопорядка, обеспечение цивилизованного, основанного на законе регулирования отношений между личностью, обществом и государством.