При этом динамичность развития общественных отношений обусловливает необходимость постоянного совершенствования правовой регламентации, особенно в экономической и социальной сферах, гармонизации российского и национального права стран-партнеров, а также международного права, выработки единых подходов в правотворчестве и последующем правоприменении. Так, согласно данным опроса, проведенного в 2016 г. изданием Федерального Собрания Российской Федерации "Парламентская газета", 49,3% респондентов высказались о необходимости первостепенного рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации экономических законов. 37,3% приоритетными в принятии считают законы, касающиеся социальной поддержки граждан. 8% полагают, что в первоочередном порядке нужно усилить антикоррупционное законодательство и по 2,7% отметили преимущество законодательного регулирования вопросов нравственности и морали в обществе, а также пересмотра некоторых международных соглашений*(568).
От того, насколько законы и подзаконные акты являются своевременными, социально обусловленными, совершенными зависит их последующая реализация, а, следовательно, - эффективность регулирования общественных отношений. Это известная в профессиональных кругах аксиома. Поэтому в идеале разработка нормативного правового акта должна основываться на предварительном мониторинге ситуации, однозначно свидетельствующем о необходимости введения правовой регламентации конкретных общественных отношений (групп, сфер общественных отношений) либо изменения (отмены) уже существующего регулирования, а также степени, характере, направлениях такого регулирования. Соблюдение данных условий является залогом превентивного обеспечения высокой реализации меры законности.
В связи с этим в последние годы в правотворческой политике прослеживаются четкие ориентиры на принятие различных программных документов (доктрин, стратегий, концепций), которые должны быть основой для последующей разработки или совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в различных областях жизнедеятельности*(569). Такой подход получил нормативное правовое закрепление в Федеральном законе от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации". Сейчас в стране действуют более 100 названных документов, в том числе 7 доктрин, 37 стратегий, 100 концепций, из которых 23 - концепции различных программ. По своей сути каждый из них определяет необходимые для успешного развития определенных сфер общественных отношений направления, принципы, содержание правового регулирования.
Более того, возвращение к системному подходу в правовой сфере вновь актуализировало вопрос прогнозирования экономической, политической, социальной и иных областей государственного и общественного развития. При этом отличительной характеристикой теперешних прогнозов, а также программ, планов развития является мониторинг их реализации. В целях унификации программирования и прогнозирования национального развития принимаются соответствующие федеральные документы. На сегодняшний день действуют Правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период*(570).
И хотя некоторые авторы отмечают, что современные российские доктринальные документы в большей степени имеют характер не правовых, а политических актов и не обусловлены необходимостью развития общества и государства*(571), тем не менее, именно органическая связь национальных прогнозов, планов, программ, стратегий обусловливают феномен законности.
Безусловно, важнейшим шагом в развитии современной правотворческой политики явилось поэтапное внедрение института оценки регулирующего воздействия. По своей сути его реализация направлена на обеспечение прозрачности нормотворческого процесса и должна осуществляться путем проведения публичных обсуждений, консультаций, оценки альтернативных решений и возможных рисков введения, изменения и (или) отмены правовых норм. А это, в свою очередь, должно способствовать повышению эффективности действия нормативных правовых документов*(572). По имеющимся данным затраты бизнеса, которых удалось избежать, благодаря применению данных процедур, составили от 600 млрд. до 3,2 трлн. рублей*(573). Вместе с тем речь идет об оценке правовых документов, регламентирующих исключительно экономическую деятельность. Кроме того, наличие отрицательного заключения не означает автоматическую отмену законопроекта.
Следует признать, что, несмотря на некоторый положительный эффект внедрения института оценки регулирующего воздействия, это не решает и многих проблем законотворческой практики, обусловленных неисполнением (неточным) исполнением классических требований юридической техники и законодательной, в частности. Речь идет о ставших "хроническими" для российского правотворчества проблемах тиражирования законов взамен иных нормативных правовых актов, масштабного принятия отсылочных правовых норм, неопределенности, конъюнктурности документов*(574). В такой ситуации "верховенство закона, понимаемое как точное соблюдение действующего регулирования, прекращает быть равнозначным верховенству права и, наоборот, начинает ему препятствовать. Дефектная норма вступает в опасное противоречие с правовой государственностью"*(575).
При этом на протяжении не одного десятка лет с разной степенью активности обсуждается вопрос необходимости нормотворческого регулирования законодательной деятельности. 2 июня 1996 г. депутатами ГД РФ был внесен на рассмотрение законопроект N 96700088-2 "О нормативных правовых актах Российской Федерации", а 23.01.1997 - Президентом Российской Федерации Б.В. Ельциным внесен законопроект N 97700183-2 "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов". Работа по этим документам разными комитетами Государственной Думы осуществлялась вплоть до 2004 г., после чего, практически, сошла на нет. Постановлением Государственной Думы от 12.05.2004 N 491-IV ГД законопроект N 96700088-2 снят с рассмотрения; в отношении законопроекта N 97700183-2 Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству 18.02.2013 ходатайствовал о снятии его с рассмотрения. Однако данный вопрос не утрачивает своей актуальности*(576), в связи с чем соответствующая работа в научных и практических кругах продолжается*(577).
Многие имеющиеся проблемы законотворческой, а еще в большей степени - правоприменительной практики, которые снижают качество законности, самым тесным образом связаны с определением роли, границ, места различных усмотрений в области права. К сожалению, при всей важности вопроса, до настоящего времени ни теорией, ни практикой не выработано обоснованных критериев оптимального сочетания усмотрения и законности. Причем острота данного вопроса только усиливается*(578).
Мы же, возвращаясь к детерминантам законности, отметим, что в сложившейся ситуации возрастает роль научного обеспечения правотворческой деятельности и, в частности, законотворчества. В некоторой степени эта задача может решаться действующими при федеральных и региональных органах, обладающих законодательной инициативой, научными консультативными совещательными советами. К их числу относятся, например, Научный совет по правотворчеству при Председателе Государственной Думы, Научно-консультативный совет при Верховном суде Российской Федерации, научные, научно-экспертные, научно-технические, научно-промышленные советы при органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Предполагается, что в состав таких коллегиальных органов, наравне с практическими работниками, входят ведущие ученые различных областей знаний. Вместе с тем, участие (содействие) в разработке нормативных правовых актов для названных советов не является их основной и единственной функцией.
Огромным потенциалом научного обеспечения законотворческого процесса обладают российские научные и образовательные учреждения. Некоторые из них в соответствии с уставными целями и задачами непосредственно осуществляют: анализ и подготовку предложений по оптимизации законодательного регулирования сфер государственной и общественной жизни, механизма реализации законов и правового мониторинга (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации); участие в разработке проектов законодательных и иных нормативных актов (Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации); проведение научных экспертиз законопроектов (Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики"); участие в разработке и экспертизе проектов нормативных правовых актов, государственных, федеральных целевых и ведомственных программ в сфере науки и технологий, образования, семьи и детства, культуры (Российская академия образования).
Иные образовательные учреждения способны делать это опосредованно при осуществлении профессиональной переподготовки и повышения квалификации законодателей, выполнении и обеспечении внедрения в законотворческую практику результатов фундаментальных и прикладных научных исследований.
Вместе с тем, даже самые совершенные правовые нормы и принципы останутся всего лишь пропагандистскими идеями, не имеющими практической социальной пользы, если они не оказывают реального воздействия на общественные отношения. Только в процессе использования, исполнения, соблюдения и, конечно, применения правовые нормы и само право начинают жить, реализуя огромный потенциал, направленный на обеспечение устойчивости человеческого развития, сохранение окружающей природной среды, осуществление и защиту декларируемых прав и свобод. При этом "жизнь" правовых норм в конкретных условиях должна быть безусловной и безграничной, обеспечивая субъектам правоотношений реальность "надлежащих и равных возможностей на долгую, здоровую и творческую жизнь..., на активное участие в обеспечении справедливости и устойчивости развития на нашей общей планете"*(579).
Совершение субъектами правоотношений дозволенных законом действий, исполнение возложенных обязанностей или воздержание от совершения запрещенных правом действий, оказывают влияние на формирование качественной составляющей законности. И если в первом случае выбор действия является субъективным правом, то в других формах правореализации - это, фактически, необходимость исполнения обязанности или запрета. В связи с этим, следование таким правовым нормам означает осуществление правомерных поведенческих программ, обеспечивающих социальную полезность права, основу устойчивого развития.
Реализация прав и свобод человека, особенно в социальной сфере, находится в зависимости от экономического развития - основы государственности. Но и сами экономические отношения должны строиться на основе права. Как отмечает Т.Я. Хабриева, "право формирует нормативный эквивалент экономических отношений и является универсальным инструментом управления, способным обеспечить решение большинства поставленных задач, достижение требуемых целей, формирование необходимого баланса интересов"*(580).
Дефолт 1998 г. и тяжелейший финансово-экономический кризис с сопутствующим ему ростом инфляции и безработицы продемонстрировал все минусы проводившейся экономической политики. Как известно, последовавшее за этим более чем десятилетнее беспрецедентное реформирование налоговой, банковской, бюджетной, административно-управленческой систем также не привело ни к формированию крепкого хозяйствования, что показал экономический упадок 2008 г., ни распространению социальной справедливости в экономических отношениях. Как отмечал академик РАН Д.С. Львов, в результате реформ образовалась двухслойная экономика, представляющая не одну, а как бы две России. При этом население "первой" России, на долю которой приходится не более 15%, аккумулирует в своих руках около 85% всех сбережений, 57% денежных доходов, 92% доходов от собственности и 96% всех средств, расходуемых на покупку иностранной валюты*(581).
В поиске путей изменения ситуации и укрепления законности в стране была разработана Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года*(582). Согласно стратегическим идеям Концепции решение многих национальных задач связывается с всемерным внедрением и широким применением принципов и начал саморегулирования. Оно должно стать доминантой социально-экономического развития. Базовым обеспечением этого процесса, конечно, является свобода экономической деятельности и в частности, предпринимательства, а также создание оптимальных условий для востребованной обществом и государством деятельности саморегулируемых организаций*(583).
За восемь лет действия Концепции (из двенадцати планируемых) приняты программные документы в различных сферах жизнедеятельности. Однако достичь в долгосрочной перспективе или хотя бы приблизиться к достижению устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе не удалось.
Пока в стране сохраняется глубочайшее, а главное, исторически и социально неоправданное экономическое неравенство. Даже согласно официальным данным Федеральной службы государственной статистики соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения на протяжении последних пяти лет составляет около 16 раз (максимальный в 16,4 раза в 2012 г. и минимальный в 15,7 раз в 2016 г.)*(584).
Кроме того, наблюдается колоссальная дифференциация регионов страны по уровню развития. Как отмечает Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации В.И. Матвиенко, разница величины регионального валового продукта между самыми отстающими и самыми развитыми субъектами Российской Федерации составляет более 20 раз*(585). А исследования Института социально-экономических проблем народонаселения РАН показывают, что разрыв между наиболее и наименее экономически обеспеченными регионами страны по показателю подушевого регионального продукта составляет 60-кратную величину, по объему инвестиций на душу населения - 150-кратную, по уровню потребления - 30-кратную, по уровню безработицы - 24-кратную*(586).
Между тем, различные диспропорции в экономике обуславливают высокую вероятность роста безработицы и бедности населения. Вследствие этого, при, казалось бы, одинаковых для всех жителей страны конституционных гарантиях реализации основных прав и свобод, на некоторых российских территориях в разы продуцируются проблемы получения достойного образования, качественной медицинской помощи, культурной самореализации личности. При этом российский и мировой опыт показывает, как обоснованно замечает Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Зорькин, что несправедливое распределение тягот реформ и кризисов между различными группами населения приводит в лучшем случае к остановке развития и реформ и затягиванию кризиса, а в худшем к революционным эксцессам*(587).
Опасность ситуации многократно усиливают активные процессы глобализации, проявляющиеся через конструирование нового мирового порядка, создание транснациональных корпораций, контролирующих, в том числе криминальными способами, практически все финансовые рынки и денежные потоки, интенсивное лоббирование интересов экономических элит в ущерб принципу социальной справедливости, формирование в поддержку этого невиданной ранее коммуникационной среды с повсеместной разработкой и применением новейших информационно-аналитических технологий.
Следует согласиться с российским экономистом и криминологом В.В. Колесниковым, утверждающим, что криминогенна сама экономическая модель нашего государства*(588). По своей сути она формирует мощнейшие антагонизмы, связанные с колоссальным имущественным неравенством, социальным расслоением и несправедливостью, тотальной коррупцией и всеобщей криминализацией экономических институтов. Это неизбежно ведет к социальной дестабилизации и "вползанию" в состояние хронической энтропии*(589).
Результаты проведенного Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации исследования общественного мнения также показывают, что названные факторы социально-экономического развития, по мнению многих опрошенных оказывают наибольшее негативное воздействие на состояние законности. В частности, респонденты отметили: засилье коррупции (51,6%), значительное имущественное и социальное неравенство людей (35,6%), недоступность качественных социальных услуг в сфере образования, медицины, культуры, спорта (34,8%), безработицу (31,6%), бедность некоторой части жителей страны (22,1%).
Такая ситуация связана с наличием множества проблем правоприменительной деятельности специально уполномоченных государством органов и лиц, осуществляемой в особых процедурных формах. Как обоснованно утверждает Т.Я. Хабриева со ссылками на Н.Н. Вопленко, "именно правоприменение выступает особой формой правореализации, нацеленной на правомерное претворение нормативных предписаний в жизнь. Оно включает особый организационно-правовой способ властной деятельности уполномоченных органов. По сути правоприменение объединяет все остальные формы реализации права и в полной мере касается конституционных норм декларативного характера"*(590).
При этом решения правоприменительных органов непосредственно определяют, какие конкретные права и обязанности имеют те или иные лица в тех или иных ситуациях. И поскольку содержание правоприменительных актов в существеннейшей мере зависит от принимающих их органов, индивиды воспринимают право не в виде абстрактных юридических норм, не в виде текста кодексов, а в виде конкретных судебных решений, приговоров, приказов должностных лиц*(591).
В этой связи важнейшее значение в формировании качественной составляющей законности имеет контрольно-надзорная деятельность, направленная на предупреждение, выявление и устранение нарушений обязательных требований, а также причиненного вследствие этого вреда. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации*(592), контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными законами, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления.
При этом Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" установлено, что осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения осуществляют федеральные службы. Исключение составляют случаи, устанавливаемые указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
Базовым законом межотраслевого значения в контрольно-надзорной сфере является Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В развитие правового обеспечения контрольно-надзорной деятельности принято более 100 нормативных правовых актов и, тем не менее, работа по улучшению и усовершенствованию контрольно-надзорной сферы продолжается. В этой связи отметим, что по данным опроса, проведенного Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 50,9% респондентов считают, что именно слабый государственный контроль и надзор за исполнением законов оказывает наибольшее негативное воздействие на состояние законности.
Осуществляемое в настоящее время комплексное реформирование контрольно-надзорной системы проводится в направлении риск-ориентированного подхода и кардинального усиления реальной профилактики нарушений законов.
Если говорить в нескольких словах, то суть риск-ориентированного подхода означает первоочередную ориентацию контроля и надзора на объекты повышенного риска, перераспределение издержек пропорционально опасности и добросовестности деятельности субъектов, повышение эффективности использования ресурсов и, как следствие, общее улучшение состояния законности. Данный подход не первый год реализуется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной налоговой службой*(593). Однако, как точно отмечает Ю.А. Тихомиров, "не удается добиться того, чтобы компетентность проверяющих была на уровне проверяемых или даже выше"*(594).
Может быть по той же причине пока крайне слабо реализуется и заложенный законодателем профилактический потенциал контрольно-надзорных мероприятий. Дело в том, что реальное достижение социально и экономически значимых результатов невозможно исключительно за счет выявления нарушений и наказания виновных в них лиц. Необходимо исключить саму их возможность за счет устранения причин, условий, иных факторов, их порождающих, способствующих им. Думается, что в решении этого вопроса контрольно-надзорным органам крайне необходимо взаимодействовать с объединениями предпринимателей, представителями Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, объединениями по защите прав потребителей.
Важнейшую роль в правоприменении и, соответственно, формировании состояния законности выполняют суды, органы прокуратуры, органы внутренних дел, иные органы, реализующие функции по охране общественного порядка, обеспечению законности. Фактически, их правоохранительная, правозащитная деятельность - это базовая юридическая гарантия реализации субъективных прав и интересов человека. Она обеспечивается возможностью профилактической защиты, устранением допущенных нарушений, восстановления нарушенных прав и интересов.
В силу известной специфики деятельности данных органов осуществляемое ими правоприменение способно оказывать значительное влияние на развитие самой правовой системы за счет выявления недостатков правового регулирования в различных сферах правоотношений и инициирования работы по совершенствованию законодательства, в целом правотворческого процесса, укреплению правового сознания и культуры.
При этом важнейшее значение имеет конституционно-судебное толкование норм права, благодаря которому устраняются противоречия любых нормативных правовых документов Конституции нашей страны и вырабатывается единственно верное направление в понимании и применении нормы законодательства. Тем самым достигается главная цель - обеспечение социальной справедливости и эффективности правового регулирования общественных отношений.
Так, признавая правовую норму неконституционной, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" фактически лишает ее юридической силы. Применение или реализация иным способом такого документа (отдельных его положений) не допускается уже с момента вступления в силу соответствующего постановления. А принявшие этот нормативный акт государственный орган или должностное лицо рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части, или в нормативный акт, признанный соответствующим Конституции Российской Федерации в данном Конституционным Судом Российской Федерации истолковании. Соответственно таким нормативным актом не вправе руководствоваться и суды при рассмотрении дел. Исключением не являются и случаи разбирательств по делам, судебное производство по которым возбуждено до вступления в силу соответствующего постановления Конституционного Суда Российской Федерации.