В настоящее время по Венской конвенции статус административного и технического персонала приравнен к дипломатическому статусу с исключениями в отношении гражданской, административной и таможенной юрисдикции и оставлением отдельной категории в составе персонала дипломатического представительства.
В практике большинства государств признается, что работники представительства, не являющиеся гражданами государства пребывания, и члены их семей, входящие в круг лиц, живущих вместе с ними, не приобретают, исключительно в
1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1956. № 12.
2 См.: Statute 4. Eliz. 2, Ch. 21, Diplomatic Jur. im munities Restriction Act, 1955 (21/XII).
Diplomatic privileges and immunities, memorandum describing the practice of Her Majesty's Government in the United Kingdom. Protocol department foreign and conimonwealth office, March, 1987.
89
порядке применения закона государства пребывания, гражданство этого государства.
В практике большинства государств является признанным, что члены обслуживающего персонала представительства, которые не являются гражданами государства пребывания или не проживают в нем постоянно, пользуются иммунитетом в отношении действий, совершенных при исполнении своих обязанностей, и освобождаются от налогов, сборов и пошлин на заработок, получаемый ими по своей службе (ст. 37, п. 3 Венской конвенции).
В отношении последней категории сотрудников дипломатического представительства, обслуживающего персонала из числа граждан государства пребывания, практика государств идет по следующему пути: в помещении представительства сотрудников из обслуживающего персонала - граждан страны пребывания не принято арестовывать, вручать им повестки о вызове в суд, совершать в отношении их исполнительские действия.
Члены семьи этой категории лиц пользуются только такими привилегиями и иммунитетом, какие предоставлены им государством пребывания.
Грубым нарушением норм международного права явилось, например, поведение иранских властей в мае 1959 г.
14 мая полицейские власти арестовали экспедитора посольства СССР Баштеза и шофера Кулиева, развозивших по официальным адресам и в редакции тегеранских газет на автомашине посольства бюллетень посольства "Ахбар" и журнал "Советский Союз". Баштез и Кулиев являлись сотрудниками посольства СССР в Тегеране из числа иранских подданных.
Как стало известно, 19 мая при посещении, с разрешения иранских властей, сотрудником посольства СССР камеры заключения, где находились Баштез и Кулиев, последние рассказали, что в ходе допросов следователи запугивали их, а также настаивали, чтобы они подписали заявление о том, что они "по указке руководителей посольства развозили антигосударственные листовки и издания". От подписания подобных "заявлений" Кулиев и Баштез отказались.
Министерство иностранных дел СССР не могло рассматривать подобные действия иранских властей иначе как грубую провокацию в отношении советского посольства в Тегеране, рассчитанную на ухудшение советско-иранских отношений. В ноте МИД СССР от 29 мая 1959 г. говорилось, что МИД СССР ожидает, что соответствующие иранские органы немедленно примут меры к пресечению упомянутых провокационных действий иранских властей и создадут условия для нормальной работы посольства1.
90
1 См.: Правда. 1959. 29 мая.
В ст. 38, п. 1 Венской конвенции установлено, что дипломатическому агенту - гражданину государства пребывания необходимо пользоваться по крайней мере известным минимумом иммунитета, чтобы он мог удовлетворительно выполнять свои обязанности. Этим минимумом является неприкосновенность личности и иммунитет от юрисдикции в отношении официальных действий, совершаемых им при выполнении его функций. Что касается привилегий и иммунитета сверх данного минимума, то это зависит от решения государства пребывания.
Венская конференция 1961 г. в результате долгой дискуссии приняла ст. 33, в соответствии с которой положения о социальном обеспечении, действующие в государстве пребывания, не распространяются на дипломатического агента в отношении услуг, оказываемых аккредитующему государству, кроме случаев приема на службу лиц, на которых не распространяется освобождение.
В практике государств принято предоставлять на основе взаимности следующие другие привилегии: дипломатический представитель имеет право организовать свою жизнь и быт на основе обычаев и правил своей страны; он имеет право выписывать на свое имя все необходимые издания, включая запрещенные к ввозу в страну пребывания; дипломатический представитель может иметь в представительстве часовню или церковь своего культа, а также врача.
В качестве так называемых почетных привилегий следует отметить право на приглашение на торжества, юбилеи, парады и другие официальные церемонии в государстве пребывания.
В залах законодательных органов дипломатическим пред-' ставителям выделяется отдельная ложа. Если дипломатический представитель выражает желание осмотреть достопримечательности или какое-либо учреждение страны пребывания, ему обычно дается возможность при осмотре выслушать объяснения руководителя учреждения или другого авторитетного лица. Предъявление дипломатической карточки обычно дает право внеочередного проезда, прохода к месту торжества, зрелищ и т.д.
Согласно Гаванской конвенции о дипломатических чиновниках 1928 г. дипломатические представители пользуются неприкосновенностью в отношении своей личности, частной резиденции, имущества и служебных помещений. Причем особо подчеркивается, что неприкосновенность распространяется не только на дипломатических чиновников всех рангов, но и на весь официальный персонал представительства, членов их семей, живущих с ними, архивы, бумаги и корреспонденцию представительства. Ни одно официальное должностное лицо государства пребывания не может проникнуть в резиденцию
91
дипломатического чиновника или в представительство без согласия данного чиновника.
Статья 18 освобождает дипломатических чиновников в стране аккредитования от всех личных налогов, как общегосударственных так и местных, от всех поземельных налогов на здание представительства, если последнее принадлежит правительству государства пребывания, от всех таможенных пошлин на предметы, предназначенные для официального пользования представительства или для личного пользования дипломатического чиновника и его семьи.
Дипломатические чиновники изымаются из-под всякой гражданской или уголовнйй юрисдикации государства пребывания, кроме тех случаев, когда их правительство разрешает им отказаться от иммунитетов. Вместе с тем подтверждается принцип возможности преследования и суда над ними в судах их собственной страны.
Важным положением является положение ст. 20 о том, что освобождение из-под юрисдикации сохраняет силу и после прекращения выполнения дипломатическими чиновниками своих функций, поскольку речь идет о действиях, относящихся к этим функциям. В статье особо подчеркивается, что на это освобождение нельзя, однако, ссылаться в отношении других действий, кроме случаев, когда эти действия имели место во время осуществления дипломатических функций.
Конвенция дает право дипломатическим чиновникам отказаться от явки в качестве свидетеля в местные суды.
Дипломатические чиновники начинают пользоваться привилегиями и иммунитетами с момента пересечения государственной границы государства пребывания и когда они заявят о своем качестве. Привилегии и иммунитеты предоставляются государством пребывания вплоть до окончания миссии или даже на все то время после окончания миссии, которе необходимо чиновнику для отъезда.
Государство пребывания обязано в случае смерти дипломатического чиновника сохранить право пользования привилегиями и иммунитетами его семье на разумный срок, пока семья не оставит данное государство.
Конвенцией на государство пребывания возлагается обязанность предоставить дипломатическим чиновникам все возможные облегчения для выполнения их функций, и в частности возможность сноситься со своими правительствами.
По ст. 23 третьи государства, через которые дипломатические чиновники переезжают, следуя к своему посту или возвращаясь в свою страну, а также государства, где дипломатические чиновники оказались случайно во время выполнения своих функций и правительству которых они сообщили о своем качестве, обязаны предоставлять такие же привилегии и иммунитеты, что и государство пребывания.
92
По конвенции для аккредитования дипломатических чиновников в другом государстве необходимо предварительное согласие последнего. Кроме того, государства могут отклонить принятие чиновника от другого государства или, уже приняв его, могут просить о его отозвании, не будучи при этом обязанными давать пояснения о причинах такого решения. Персонал каждого представительства определяется аккредитующим государством.
В случаях злоупотребления дипломатическими привилегиями и иммунитетами теми или иными сотрудниками представительства государство пребывания может потребовать их отзыва или при комплектовании представительства не согласиться на принятие тех или иных лиц.
Так, например, в октябре 1960 г. правительство Кубы потребовало отъезда из Гаваны трех сотрудников посольства США, которые были пойманы с поличным во время подпольного собрания группы кубинских контрреволюционеров.
В начале января 1961 г. органы безопасности Кубы арестовали семерых контрреволюционеров-террористов, которые с помощью сотрудников американского посольства подбрасывали бомбы в различных районах Гаваны.
В этой связи также, когда в январе 1961 г. в дипломатическом представительстве США в Гаване 80 % сотрудников представительства США, злоупотребляя своими функциями, вели шпионскую деятельность, правительство Кубы потребовало сокращения числа чиновников в посольстве США с 300 до 11 человек, т. е. до такого количества, какое их имелось в посольстве Республики Куба в Соединенных Штатах Америки.
К этой мере правительство Кубы было вынуждено прибегнуть после целой цепи действий дипломатов США, злоупотреблявших своими привилегиями и иммунитетами.
Выступая на параде 3 января 1961 г. в честь второй годовщины кубинской революции, Фидель Кастро сказал: "Мы долго терпели. Сейчас революционное правительство приняло решение, чтобы в течение 48 часов в американском посольстве в Гаване осталось не больше сотрудников, чем в кубинском посольстве в США... США создали на Кубе настоящую армию агентов, заговорщиков и террористов. Чиновники посольства, прикрываясь дипломатической неприкосновенностью, руководили террористами. Поэтому революционное правительство вынуждено прибегнуть к указанной выше мере"1.
Положения Гаванской конвенции практически явились юридическим основанием действий правительства Кубы в данном вопросе.
1 Правда. 1961. 4 янв.
93
Государство пребывания должно выполнять обязанности по обеспечению нормальных условий работы представительства, иначе может быть нанесен серьезный ущерб отношениям между государствами.
Так, например, 18 мая 1961 г. группа злоумышленников совершила налет на посольство СССР в Аргентине. Распоясавшиеся хулиганы открыли стрельбу по зданию посольства, взорвали самодельную бомбу, бросили в дверь посольства бутылки с зажигательной смесью и раскидали на улице у здания антисоветские листовки. Компетентные власти были в курсе готовящейся провокации, так как за 15 минут до налета фотокорреспондент газеты "Пренса" сообщил полицейскому, охраняющему посольство, о готовящемся налете. Однако властями не только не были приняты необходимые меры для предотвращения провокации, но в момент налета у здания посольства даже не оказалось дежурного полицейского. Кроме того, это был уже второй налет на советское посольство за эти месяцы (первый налет был совершен 26 апреля, а с советской стороны было сделано соответствующее представление).
В этой связи МИД СССР заявил решительный протест против провокационного налета и потребовал проведения расследования для выявления и наказания виновных в совершении бандитского налета на посольство СССР.
2 июня 1961 г. группа фашистов совершила нападение на миссию Венгерской Народной Республики в Буэнос-Айресе, они пытались поджечь здание миссии, но пожар был потушен персоналом. Венгерское правительство заявило энергичный протест против бандитского налета и потребовало привлечения к ответственности участников нападения.
В этой связи следует остановиться на дискуссии, имевшей место на конференции, созванной Ассоциацией международного права Аргентины в Буэнос-Айресе в период с 12 по 15 сентября 1960 г.
Перуанские юристы-международники Альберто Уллоа и Гарсия Сайян попытались поставить вопрос о необходимости ограничить дипломатические привилегии и иммунитет сотрудников, имеющих официальное право заявлять, вести переговоры и говорить от имени своих правительств.
В своем докладе Уллоа заявил, что привилегии и иммунитеты, по существу, являются режимом исключительным на территории государства и как любой исключительный режим должны толковаться ограничительно, как распространяющиеся на специальные случаи, и не должны нарушать, по возможности, нормы обычного поведения. Однако, отмечал Уллоа, дипломатические привилегии и иммунитеты расширяются, и это легко может привести к злоупотреблению ими.
Основа дипломатических привилегий и иммунитетов - главным образом уважение к другому государству, неза-
94
висимо от того, малое оно или большое. Вместе с тем следует учитывать принцип взаимного уважения представителя государства, с тем чтобы он мог выполнять без каких-либо препятствий возложенные на него функции. Однако, говорит Ул-лоа, эти два принципа в настоящее время в большей мере потеряли свое значение, так как уважение суверенитета, которое никогда не было всеобщим или одинаковым, а в XX в., особенно в связи с расширяющимся вмешательством во внутренние дела государств, вызванным, по его мнению, усилием борьбы между коммунистическими и некоммунистическими странами, вообще ничтожно мало. Поэтому, делает вывод Ул-лоа, привилегии и иммунитеты являются "иронией и парадоксальным международным нонсенсом" и их поддерживают только международные обычаи и традиции.
Г. Сайян подчеркнул, что действие совокупности норм, регулирующих дипломатические привилегии и иммунитет, основываются на уважении к другому государству, или на международном обычае, или на соглашении между странами. Следовательно, режим привилегий и иммунитетов существует только с согласия государства пребывания, независимо от мотивов, по которым действие этих привилегий и иммунитетов стало возможным в данном государстве. Поэтому это государство имеет право определять рамки этих привилегий и иммунитета, которые должны быть очень ограниченными.
С этими положениями согласились перуанский юрист Фе-реро, чилиец Эскудеро Гусман, аргентинец Ордонес. Глава делегации Аргентины Исидоро Руис Морено в своем выступлении отстаивал в основном правильный тезис, что дипломатические иммунитеты, основываются на необходимости обеспечения осуществления дипломатических функций и что распространение и расширение дипломатических привилегий и иммунитетов должны ограничиваться "потребностями свободного выполнения дипломатических функций". Однако в противоположность этому он вдруг делает вывод, что "каждое государство имеет право ограничить число сотрудников, входящих в состав какой-либо миссии". Другими словами, по существу он предлагал предоставить государству пребывания возможность определять и регулировать деятельность и потребности иностранных дипломатических представительств, их функции.
Таким образом, вопреки Гаванской конвенции делалась попытка ввести в практику нарушение принципа суверенного равенства, предоставить на усмотрение каждого отдельного государства решение вопроса о характере и объеме дипломатических привилегий и иммунитетов, что может привести к большим затруднениям и в осуществлении функций представительством, к злоупотреблениям.
Сам подход ЭДиюа к определению привилегий и иммунитетов как прежде всего внутригосударственных, а не междуна-
95
родно-правовых институтов не выдерживает критики с точки зрения сложившейся практики и норм международного права на Американском континенте. Гаванская конвенция исходит из того факта, что государство, осуществляя внешние сношения, должно считаться с общепризнанной практикой и нормами современного международного права, поскольку установление дипломатических отношений обусловливает признание сложившейся совокупности норм, регулирующих, в частности, вопросы привилегий и иммунитетов.
Гаванская конвенция исходит из того, что государство не может действовать здесь произвольно в нарушение интересов и потребностей контрагента, в нарушение основных принципов международного права. Критерием согласия государств на установление дипломатических отношений и признания норм, регулирующих эти отношения, является объективная необходимость поддержания мирных и дружественных отношений между ними.
Конвенция о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций 1946 г. Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН от 13 февраля 1946 г. явилась результатом широких переговоров государств - первоначальных членов ООН1.
Как говорит преамбула конвенции, юридическим основанием выработки данной конвенции являются ст. 104 и 105 Устава ООН, которые указывают, что организация на территории каждого из членов организации пользуется такой правоспособностью, которая может оказаться необходимой для выполнения ее функций и достижения ее целей. Кроме того, Устав ООН подчеркивает, что необходимостью достижения ее целей определяется и объем предоставления привилегий и иммунитетов самой организации, а необходимостью эффективного выполнения функций представителями членов организации и ее должностными лицами определяется объем их привилегий и иммунитетов2.
Другими словами, в основу режима ООН, представителей членов при ООН и должностных лиц ООН положена функциональная теория.
Конвенция состоит из 9 статей, объединяющих 36 разделов.
Статья I конвенции "Юридическое лицо" наделяет ООН как юридическое лицо правомочием заключать договоры, при-
1 Текст конвенции и оговорки см.: Дурденевский В. Я., Крылов С. Б. Организация Объединенных Наций (сборник документов). С. 335 - 343.
2 Следует отметить, что в данном случае под термином "привилегии и иммунитеты" предполагается все, что можно считать необходимым для достижения целей ООН, свободного функционирования ее органов, независимого выполнения функций и обязанностей ее должностных лиц. 96
обретать недвижимое и движимое имущество и распоряжаться им, возбуждать дела в суде.
В статье II об имуществе, фондах и активах Организации говорится, что они, где бы и в чьем бы распоряжении ни находились, пользуются иммунитетом от любой формы судебного вмешательства, если сама Организация не откажется от этого иммунитета в каждом отдельном случае, причем отказ от иммунитета не распространяется на судебные исполнительные меры.
Помещения, имущество, активы, архивы и документы Организации неприкосновенны. Организация не ограничена какими-либо финансовым контролем, правилами или мораторием какого бы то ни было рода, располагает широкими правами перевода своих фондов в золоте или любой валюте. ООН, ее активы, доходы и другая собственность освобождаются от всех прямых налогов, а также от таможенных сборов, импортных и экспортных запрещений и ограничений при ввозе и вывозе. ООН освобождается от таможенных сборов, запрещений и ограничений при ввозе и вывозе предметов для служебного пользования, и в частности собственных изданий ООН.
Статья II в разделе IV специально подчеркивает, что архивы ООН и вообще все документы, принадлежащие ООН или находящиеся в ее распоряжении, неприкосновенны, где бы они ни находились.
Организация имеет право в соответствии со ст. III для своих официальных целей пользоваться шифром, получать и отправлять корреспонденцию посредством курьеров или вализ, которые пользуются теми же иммунитетами и привилегиями, что и дипломатические курьеры и вализы. ООН может пользоваться теми же льготами в этом вопросе, что и дипломатическое представительство.
Статья IV посвящена вопросам правового положения представителей членов Организации. Причем имеется в виду как представители государств-членов в главных и вспомогательных органах ООН, так и на конференциях, созываемых ООН.
Представители государств-членов при исполнении ими своих служебных обязанностей и во время поездки к месту заседания и обратно пользуются следующими привилегиями и иммунитетами: иммунитет от личного ареста или задержания, освобождения ареста на личный багаж, судебно-процессуаль-ный иммунитет в отношении сказанного, написанного или совершенного ими в качестве представителей, неприкосновенность всех бумаг и документов, право пользоваться шифром и получение бумаг или корреспонденции посредством курьеров или вализ, изъятие их самих и жен из ограничений по иммиграции, регистрации иностранцев или государственных повинностей в стране пребывания, льготы в отношении ограничений обмена денег или валюты, которыми пользуются пред-
97
ставители иностранных государств, иммунитеты и льготы в отношении личного багажа, которыми пользуются дипломатические представители, другие привилегии и иммунитеты, которыми пользуются дипломатические представители.
В конвенции специально подчеркивается, что судебно-про-цессуальный иммунитет в отношении действий, сказанного и написанного при исполнении служебных обязанностей продолжает представляться и после того, как они перестали быть представителями членов ООН.