Какие нормы договорного права мы можем сейчас назвать, которые в той или иной степени прямо регулируют правовое положение специальных миссий наряду с принятой конвенцией 1969 г.?
Мы должны отметить, по существу, три международно-правовых акта, определяющих в той или иной степени правовое положение специальных миссий. Прежде всего Венский протокол 1915 г., статья третья которого говорит, что "дипломатические агенты с чрезвычайными положениями или мис-
149
сиями не пользуются в силу оных никакими прочими отличиями в местах".
Гаванская конвенция о дипломатических чиновниках 1928 г. различает обычных и чрезвычайных дипломатических чиновников (ст. 2), определяя первых как постоянно представляющих правительство одного государства при правительстве другого государства и вторых - как чиновников, которым поручена специальная миссия или которые аккредитованы для представительства правительств на международных конференциях, конгрессах или международных собраниях. Нам представляется, что второе определение к настоящему времени уже несколько устарело, так как представительство государства при международных, организациях уже прочно вошло в обычную функцию дипломатического представителя, стало постоянным, хотя и довольно специфично. Во многих случаях представитель государства в той или иной стране, где расположена штаб-квартира той или иной международной организации, одновременно является представителем при этой организации. Особенно это характерно для практики латиноамериканских стран, которые назначают своих дипломатических представителей в Вашингтоне представителями при ОАГ или при ООН.
Что касается правового положения чиновников, которым поручена специальная миссия, то конвенция, по существу, во всех аспектах их правового положения не делает какого-либо различия между ними и дипломатическими чиновниками постоянных дипломатических представительств.
Конвенции о привилегиях и иммунитетах международных организаций прямо говорят о специальных миссиях. В качестве примера можно привести статью VI конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г. Эта статья посвящена экспертам в командировках по делам ООН. В разделе 22 говорится: "Эксперты (иные, чем должностные лица, к которым относится статья 5), выполняющие поручения ООН, пользуются такими привилегиями и иммунитетами, какие необходимы для независимого выполнения их функций в продолжение командировок, включая время, потраченное на поездки в связи с командированием". Исходя из этого, им предоставляются следующие привилегии и иммунитеты:
1. Иммунитет от личного ареста или задержания и от наложения ареста на их личный багаж.
2. Всякого рода судебно-процессуальный иммунитет в отношении всего сказанного или написанного ими и совершенного ими при исполнении служебных обязанностей. Этот судебно-процессуальный иммунитет предоставляется даже тогда, когда лицо уже не находится в командировке по делам ООН.
3. Неприкосновенность всех бумаг и документов.
4. Право пользования шифром и получения корреспонденции посредством курьеров или вализ для сношений с ООН.
150
5. Льготы в отношении ограничений обмена денег или валюты, какие предоставляются представителям иностранных правительств, -находящихся во временных служебных командировках.
6. Иммунитеты и льготы в отношении их личного багажа, какие предоставляются дипломатическим представителям.
Наконец, это Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера от 14 марта 1975 г.
Что касается обычных норм, регулирующих прямо правовое положение и деятельность специальных миссий, то мы отметим, по существу, общепризнанные обычаи, касающиеся дипломатического протокола в отношении глав государств, глав правительств, членов правительства и глав специальных миссий. Причем и здесь практика разных государств имеет некоторые различия.
В разных государствах объем привилегий и иммунитетов разный, и до принятия конвенции он предоставляется, по существу, в силу международной вежливости. Мы можем констатировать обычаи обязательного предоставления привилегий и иммунитетов для эффективного осуществления функций.
Можно считать, что общепринятой основой предоставления привилегий и иммунитетов специальным сессиям. является необходимость гарантий эффективного осуществления функций, т.е. теория функциональной необходимости, обосновывающая и необходимость предоставления привилегий и иммунитетов и постоянным дипломатическим представительствам, выраженная, в частности, и в преамбуле принятой Конвенции о специальных миссиях от 8 декабря 1969 г.
Что должно служить юридическим основанием для признания данной делегации специальной миссией, а членов делегации членами специальной миссии, для признания необходимости предоставления данной делегации дипломатических привилегий и иммунитетов на территории государства пребывания? Нам представляется, что юридическим актом, обусловливающим применение внутренних законов, международных обычаев и договорных норм, являются прежде всего полномочия делегации и, во-вторых, дипломатический паспорт члена делегации, независимо от того, имеет ли данный член делегации дипломатический ранг. Что касается полномочий делегации, то этот юридический документ считается общепризнанным основанием. В отношении значения дипломатического паспорта существуют разные точки зрения.
В практике государств к настоящему времени не сложилось единообразных правил в отношении выдачи дипломатических паспортов. В ряде государств законы перечисляют определенные должности, занятие которых тем или иным ли-
151
цом определяет его право на дипломатический паспорт в случае выезда за границу.
В разных государствах эти должности частично не совпадают. Иногда одно государство не признает за тем или иным лицом, занимающим соответствующую должность в другом государстве, права на дипломатический паспорт на том основании, что такая же должность по закону этого государства не дает права на дипломатический паспорт. Это влечет за собой непредоставление привилегий и иммунитетов. В практике государств возникают случаи, когда лицу, обладающему дипломатическим паспортом, получившему соответствующую визу у посольства, при приезде в данную страну отказывают в дипломатических привилегиях и иммунитетах.
Нам представляется, что следует считать обязательным предоставление дипломатических привилегий и иммунитетов лицу, прибывающему в данную страну с определенными целями и задачами дипломатического характера. В том случае, когда данное лицо, получив дипломатический паспорт, получает соответствующую визу у посольства или министерства иностранных дел государства пребывания, различия в законодательстве не должны учитываться и привилегии и иммунитеты должны предоставляться. Тем самым основным юридическим документом для предоставления привилегий и иммунитетов явится дипломатический паспорт с визой, соответствующим образом предоставленной государством пребывания. А основным документом, обусловливающим признание за данным лицом, делегацией качества специальной миссии, права осуществлять функции специальной миссии, - полномочия.
Конвенция 1969 г. открывается преамбулой, определяющей цели и задачи института специальных миссий, его значение в современных международных отношениях. Следует иметь в виду, что данный вид дипломатических связей является старейшим видом дипломатических связей, что народы всех стран призваны в настоящее время использовать специальные миссии в соответствии с целями и принципами Устава ООН.
Основное внимание следует уделять положению о том, что заключение данной конвенции будет способствовать развитию мирных отношений между государствами, независимо от их государственного и общественного строя.
Наконец, в преамбуле подчеркивается, что привилегии и иммунитеты предоставляются главам и членам специальных миссий не для выгоды отдельных лиц, а для осуществления функций специальных миссий как органов, представляющих субъекты международного права. Специально отмечается, что обычная практика государств продолжает регулировать положение специальных миссий, если иное прямо не предусмотрено настоящей конвенцией.
В своих замечаниях к предлагаемому Комиссией междуна-
152
родного права проекту шведское правительство предложило передать на рассмотрение договоренности двух государств и вопрос о статусе специальной миссии1. Это предложение фактически сводило на нет универсализм конвенции, и оно не было принято.
В ст. 1 "специальная миссия" определяется как миссия, имеющая представительный и временный характер, которая посылается одним государством в другое для рассмотрения определенных вопросов или для выполнения в отношении его определенной задачи.
Следует заметить, что посылка и прием специальной миссии-дело заинтересованных сторон и может иметь место только по договоренности между ними. Что касается формы договоренности, то она может быть различна (в виде договора, предусматривающего обмен определенными миссиями, обмена нотами, джентльменского соглашения и т.д.).
Каждый субъект международного права (государство, борющаяся нация, межгосударственная организация) имеет право посылать и принимать специальные миссии. Но субъект международного права не обязан принимать специальные миссии.
Функции специальных миссий связаны с целями и задачами данной миссии, вместе с тем следует подчеркнуть, что функциями миссии inter alia является ведение переговоров в целях развития дружественных отношений между участвующими в переговорах субъектами международного права, развития их взаимоотношений в области экономики, культуры и науки. И, конечно, к функциям специальной миссии следует отнести также представительство аккредитующего государства. Вместе с тем более конкретно функции специальной миссии определяются посылающим государством и согласием на это принимающего государства (ст. 3).
Специальная миссия в этой связи может действовать в пределах только тех заданий, которые она имеет. Задания могут быть расширены только по взаимному соглашению между посылающим и принимающим государством. С этим связан вопрос о различиях между видами миссий. Правительства Бразилии, Чехословакии в своих замечаниях по проекту конвенции стоят на позиции одной конвенции для всех видов миссии. Однако ряд государств (Мали, Финляндия) считали необходимым провести это различие в конвенции, насколько это возможно. На 18-й сессии комиссия решила рекомендовать докладчику учесть возможность различия в проекте конвенции.
Нам представляется, что предлагавшееся проф. М. Барто-шем в докладе еще на XVI сессии Комиссии международного
1 См.: Bartos М. Thehrd report on special missions A/CN 4/189 13 June 1966. P. 9-10.
153
права ООН решение этого вопроса в плане предоставления различных привилегий и иммунитетов в зависимости от функций отражало современную практику.
Государство может свободно назначать главу и членов специальных миссий без какого-либо специального согласия на это принимающего государства; если нет специального соглашения, предусматривающего определенную квалификацию членов специальной миссии, то принимающее государство не должно требовать какого-либо предварительного согласия или агремана с его стороны для назначения главы или членов специальной миссии.
Во всех случаях необходимо предварительно информировать принимающее государство о численном составе и лицах, которые посылающее государство намерено назначить. При этом следует иметь в виду, что принимающее государство может не дать согласия на направление специальной миссии, численность которой оно не считает приемлемой ввиду обстоятельств и условий в принимающем государстве и потребностей данной миссии. Оно может без объяснения причин не дать согласия на назначение того или иного лица в качестве члена специальной миссии (ст. 8). Надо отметить, что указанное право принимающего государства ограничивать численность специальной миссии чрезмерно и нарушает принцип равноправия, так как не учитывает право и возможности посылающего государства, которое только и может решать вопрос о квалификации своих специалистов, о распределении среди них обязанностей, о том, сколько человек необходимо для решения того или иного вопроса повестки дня предстоящих переговоров. Практика большинства государств не ставит каких-либо количественных рамок для специальных миссий, кроме случаев, когда в договоре оговаривается посылка определенного количества специалистов.
Если в том или ином соглашении речь идет о том, что глава миссии должен занимать тот или иной пост в посылающем государстве, то этим как бы предусматривается предварительное согласие.
Уругвайский юрист Э. X. Аречага в Комиссии международного права высказался за необходимость агремана в отношении специальных миссий1. Профессор М. Бартош справедливо считал, что выдача визы является вполне достаточным выражением согласия на принятие главы и членов миссии.
Важно подчеркнуть, что членами специальных миссий должны быть граждане аккредитующего государства. Лица, не являющиеся гражданами аккредитующего государства, могут
1 См.: Yearbook of the Iternational law commission. N. Y., I960. V. II. P. 115-117. 154
назначаться аккредитующим государством не иначе, как с согласия государства пребывания, причем это согласие может быть в любое время аннулировано.
Члены постоянного дипломатического представительства могут быть включены в состав специальной миссии и за ними сохраняются все привилегии и иммунитеты, которыми они пользуются как сотрудники этого представительства.
Отсюда следует, что государство пребывания может в любое время, не будучи обязанным мотивировать свое решение, уведомить аккредитующее государство, что глава специальной миссии или кто-либо из ее членов является нежелательным или неприемлемым. В этом случае аккредитующее государство обязано отозвать данное лицо.
Принимающее государство может это сделать и до прибытия указанного лица на территорию принимающего государства (ст. 12).
Вместе с тем в отношении главы и членов ряда специальных миссий, занимающих определенные посты в аккредитующем государстве (например, глава правительства, министр иностранных дел, министр внешней торговли), принимающее государство не может заявить, что данное лицо является persona non grata.
Это означало бы вмешательство во внутренние дела посылающего государства.
Министерство иностранных дел государства пребывания уведомляется о составе специальной миссии, ее прибытии и об ее окончательном отбытии.
Специальный докладчик комиссии международного права проф. М. Бартош в виде проекта предлагал в отношении членов специальных миссий, главы специальной миссии, которые являются генералами, адмиралами и офицерами действительной военной службы, требовать предварительного уведомления и согласия государства пребывания. Однако он был не уверен, что такой порядок является общепризнанным. Нам также представляется, что его не следовало вводить в отношении специальных миссий, поскольку в данном случае речь идет о временном и специальном характере миссии, что, естественно, предусматривает комплектование миссии специалистами, в том числе и военными, если в этом есть необходимость. Во всяком случае выделения эта группа специалистов не требует.
Государство может назначать специальную миссию в одно и несколько государств одновременно, последняя ситуация может возникнуть при посещении, например, одного географического района миссией доброй воли или при заключении международного соглашения между несколькими государствами, например по вопросу о границе, т.е. когда возникает необходимость посылки одной специальной миссии с полномочия-
155
ми, которые в этом случае будут действительны во всех странах (ст. 4).
Кроме главы миссии, должен быть назначен заместитель главы миссии, имя которого, как и имя главы специальной миссии, должно быть сообщено компетентным властям государства пребывания. Заместитель главы специальной миссии может выступать от имени миссии только в отсутствие главы миссии. Совершение некоторых конкретных актов может быть поручено главой миссии члену административно-технического персонала миссии.
Специальная миссия и ее глава считаются приступившими к выполнению своих функций с момента установления официального контакта с министерством иностранных дел или с другим компетентным органом в государстве пребывания, в отношении которого имеется договоренность. Начало функций не зависит ни от представления ее постоянным дипломатическим представительством, ни От вручения верительных грамот или полномочий (ст. 13).
Но это отнюдь не значит, что ведение переговоров и подготовка переговоров не могут быть и начаты осуществляться данной специальной миссией до установления официальных контактов с компетентными органами.
Окончание функций миссии может иметь место в случае окончания срока пребывания специальной миссии, в случае выполнения миссией своих задач, в случае перерыва или прекращения переговоров, закрытия конференции, в которой участвовала специальная миссия, в случае окончания церемонии, в которой участвовала специальная миссия, в случае нотификации посылающим государством об отзыве миссии, в случае нотификации принимающим государством о том, что оно рассматривает миссию как окончившую свою деятельность. Разрыв дипломатических или консульских отношений сам по себе не влечет за собой прекращения деятельности специальных миссий (ст. 20).
Что касается старшинства глав нескольких специальных миссий, то это старшинство определяется в соответствии с обычаем, принятым в ООН, в соответствии с английским алфавитом наименований государств. Вопрос о старшинстве не возникает, если переговоры ведутся между специальной миссией и органами государства пребывания. Старшинство среди членов данной специальной миссии определяется в соответствии с порядком, установленным главой миссии с учетом дипломатических рангов, которые имеют те или иные члены миссии. Последнее, однако, нельзя считать обязательным, и при всех условиях члены правительства имеют преимущество перед остальными членами миссии. В так называемых технических миссиях очень часто нет лиц с дипломатическим рангом, и старшинство можно установить по должностям, зани-
156
маемым членами миссии в посылающем государстве, и т.д. (ст. 16).
Если речь идет о специальных, так называемых церемониальных миссиях, то старшинство среди глав миссии определяется протоколом принимающего государства (п. 2 ст. 16).
Профессор М. Бартош, исходя из обычной практики ряда государств, считал, что если глава церемониальной миссии не имеет дипломатического ранга посла или посланника, то такие миссии следует считать следующими после миссий, имеющих главу в ранге посланника; что касается места специальных миссий на тех или иных торжественных церемониях, то их место перед постоянными миссиями.
Представляется, что эта практика обоснованна, так как в этом случае специальные миссии имеют сугубо специальное преимущественное назначение. Что касается первого вопроса, то и в условиях той или иной церемонии при наличии специальных миссий мы не можем исходить из обладания тем или иным главой дипломатическим рангом. В настоящее время главами таких специальных миссий бывают и члены правительства, члены парламента, военные деятели, не обладающие дипломатическим рангом, поэтому какое-то выделение глав миссий, имеющих такой ранг, противоречило бы принципу равенства государств и связало бы без всякой необходимости руки посылающего государства. Следует подчеркнуть, что какого-либо общепризнанного сложившегося обычая в данном случае не существует.
Главе специальной миссии принадлежит право пользоваться флагом и эмблемой аккредитующего государства на помещениях специальной миссии, включая резиденцию главы миссии, а также на его средствах передвижения, когда они используются в официальных целях. Очевидно, что при осуществлении этого права должны приниматься во внимание законы, правила и обычаи принимающего государства (ст. 19).
Специальная миссия располагается в месте, установленном соглашением государством пребывания и аккредитующего государства. Миссия может открывать свое представительство вблизи места, где она осуществляет свои функции. Если миссия путешествует по стране, то ее штаб-квартирой следует считать постоянное представительство посылающего государства, или это будет несколько местопребываний, одно из которых по ее собственному выбору, против которого государство пребывания не возражает, может быть избрано в качестве главного местопребывания.
Если соглашение отсутствует, то место пребывания миссии находится в населенном пункте, где расположено министерство иностранных дел (ст. 17).
Государство пребывания должно предоставлять все возможности для выполнения функций миссии (ст. 22).
157
Специальная миссия может действовать и осуществлять свои задачи на территории третьего государства только с предварительного согласия данного государства, которое оно может оговорить теми или иными условиями, особенно если оно не участвует в деятельности специальной миссии. Третье государство осуществляет права и берет на себя обязанности принимающего государства только в той мере, в какой оно это указывает. В любое время это государство может отказать в гостеприимстве без каких-либо объяснений (ст. 18).
Профессор М. Бартош в своем докладе справедливо обращал внимание на эту ситуацию особенно в случае вооруженного конфликта, когда на территории государства, не участвующего в конфликте, встречаются две или несколько специальных миссий1.
Такая же ситуация возникает, когда специальная миссия одного государства вступает в контакт с постоянным дипломатическим представительством другого государства на территории третьего государства.