В основе современной дипломатии лежит функциональная i теория, обусловливающая необходимость, в частности, предо- j ставления привилегий и иммунитетов дипломатическим аген- ; там независимо от того, где они выполняют свои функции (постоянное дипломатическое представительство, представи- ! тельство при международных организациях, специальные миссии). Даже тогда, когда в государстве пребывания действует специальная миссия с церемониальными функциями, мы должны констатировать выполнение этой миссией функции ' представительства, которая зафиксирована как функция дипломатического представительства и в Венской конвенции о дип-ломатических сношениях 1961 г. в ст. 3. Мы не можем согласиться с выводом большинства комиссии, которое (хотя там были представители и других точек зрения) считает, что в ос- : нову предоставления привилегий и иммунитетов необходимо положить как теорию представительства, так и теорию функций2. По существу, однако, конвенция отразила теорию функций.
Специальная миссия направляется для выполнения определенных функций, разный характер которых определяет и '<• разный объем привилегий и иммунитетов.
Государство пребывания должно оказать помощь аккредитуемому государству в получении помещения, если в этом есть необходимость, для расположения официальной миссии и помещений, необходимых для членов миссии (ст. 23).
Помещение специальной миссии неприкосновенно. Власти государства пребывания не могут вступать в это помещение
158
1 См.: Bartos M. First report on special missions. P. 96 - 97.
2 См.: Bartos M. Second report. P. 31 - 39.
иначе, как с согласия главы миссии, или лица, его заменяющего, или в соответствующих случаях - главы дипломатического представительства аккредитующего государства. Такое согласие может предполагаться в случае пожара или другого стихийного бедствия, представляющего серьезную угрозу общественной безопасности, и только в том случае, когда нет возможности получить прямое согласие главы специальной миссии или главы постоянного представительства (п. 1 ст. 25). Следует заметить, что это положение статьи противоречит об-дцепринятой практике, так как создает возможность для злоупотреблений со стороны властей государства пребывания.
На государстве пребывания лежит специальная обязанность принимать все надлежащие меры для защиты помещений миссии от всякого вторжения или нанесения ущерба и для предотвращения всякого нарушения спокойствия миссии или оскорбления достоинства. Помещение миссии, предметы их обстановки и другое имущество, используемое для работы, а также средства передвижения миссии пользуются иммунитетом от обыска, реквизиции, ареста и исполнительных действий (ст. 25, п. 2, 3).
Аккредитующее государство, глава миссии, миссия в целом и ее члены освобождаются от всех государственных, районных и муниципальных налогов, сборов и пошлин в отношении помещения миссии, кроме тех налогов, сборов и пошлин, которые представляют собой плату за конкретные виды обслуживания (ст. 24).
Архивы и документы миссии неприкосновенны в любое время и независимо от их местонахождения (ст. 26).
Поскольку это не противоречит законам и правилам о зонах, въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности, государство должно обеспечивать всем членам миссии свободу передвижения по его территории (ст. 27). Специально следует подчеркнуть право членов специальной миссии свободно сообщаться с постоянным представительством в государстве независимо от места расположения специальной миссии.
Особо следует подчеркнуть, что государство пребывания должно разрешить и охранять свободное сношение миссии для всех официальных целей. При сношениях с правительством и другими представительствами и консульствами аккредитующего государства, где бы они ни находились, миссия может пользоваться всеми подходящими средствами, включая дипломатических курьеров и закодированные или зашифрованные депеши. Последнее в настоящее время является характерным для специальных миссий на высшем уровне. Установление радиопередатчика специальной миссии возможно лишь с согласия принимающего государства.
Официальная корреспонденция миссии неприкосновенна.
159
Под официальной корреспонденцией мы понимаем всю корреспонденцию, относящуюся к миссии и к ее функциям.
Почта миссии рассматривается как дипломатическая почта и не подлежит ни вскрытию, ни задержанию. Все места, составляющие эту почту, должны иметь видимые внешние знаки, указывающие на ее характер, и она может содержать только дипломатические документы и предметы, предназначенные для официального пользования. Миссия может использовать дипломатических курьеров "ad hoc". Положение дипкурьера аналогично положению дипкурьера, используемого постоянными представительствами в соответствии со статьей 27 Венской конвенции 1961 г., хотя и в этом и в другом случае этого явно недостаточно и в настоящее время в комиссии международного права ООН разрабатывается специальная конвенция о дипломатических курьерах.
В комиссии международного права существовала точка зрения, согласно которой следовало бы четко оговорить право главы и членов миссии свободно передвигаться только в том районе, который связан с осуществлением функций миссии. Нам представляется, что это было бы недостаточно, так как осуществление функций миссии часто требует широких поездок по стране, особенно если миссия разделена на части, связи со своим постоянным представительством и др. Перечислить же все случаи в статье сложно, поэтому следовало бы ограничиться указанной общей формулировкой, имея в виду, что порядок свободного передвижения по стране устанавливает государство пребывания. Теперь этот порядок установлен в конвенции и предусматривает свободу передвижения в той мере, "в какой это необходимо для выполнения функций специальной миссии" (ст. 27).
Что касается личных привилегий и иммунитетов главы специальной миссии и членов специальной миссии, то мы прежде всего отметим принцип личной неприкосновенности главы и членов дипломатического персонала специальной миссии. Член дипломатического персонала специальной миссии не подлежит аресту или задержанию в какой бы то ни было форме. Государство пребывания обязано относиться к нему с должным уважением и принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на его личность, свободу или достоинство (ст. 29).
Так как частной резиденцией члена специальной миссии является, как правило, номер в гостинице, то следует особо подчеркнуть, что в этом случае частная резиденция пользуется такой же неприкосновенностью, что и официальное помещение миссии, что означает возможность нарушения неприкосновенности личного помещения только в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующих безотлагательных мер защиты (ст. 30). Его бумаги, корреспонденция и
160
имущество пользуются неприкосновенностью с определенным исключением (п. 2 ст. 30).
Глава и члены специальной миссии пользуются иммунитетом от уголовной юрисдикции и иммунитетом от гражданской и административной юрисдикции. Что касается исключений из гражданской юрисдикции, которые предусмотрены Венской конвенцией в дипломатических отношениях в отношении дипломатических агентов постоянных представительств в ст. 31, то конвенция 1969 г. повторила их все (ст. 31). Представляется, однако, что все они не могут иметь места в отношении членов специальной миссии, так как члены специальной миссии, например, не должны заниматься в государстве пребывания профессиональной или коммерческой деятельностью в целях личной выгоды.
Член специальной миссии не обязан давать показания в качестве свидетеля, и, конечно, никакие исполнительные меры не могут применяться в отношении дипломатического персонала, члена специальной миссии (п. 3 и 4 ст. 31).
Специально следует подчеркнуть, что член специальной миссии не освобождается от юрисдикции аккредитующего государства в случае совершения им тех или иных правонарушений (п. 5 ст. 31).
Так как привилегиями и иммунитетом член специальной миссии обладает постольку, поскольку он является представителем субъекта международного права, то только последний в лице его компетентных органов может отказаться от иммунитета, причем этот отказ должен быть всегда определенно выражен.
Отказ от иммунитета и юрисдикции в отношении какого-либо лица не означает в то же время отказа от иммунитета в отношении исполнения решений, для чего требуется особый отказ. Если член специальной миссии возбуждает сам дело, то он не может ссылаться на иммунитет и юрисдикцию в отношении встречных исков, непосредственно связанных с основным иском (ст. 41).
Посылающее государство должно отказаться от иммунитета любого лица в отношении гражданских исков, когда это можно сделать без ущерба для осуществления функций специальной миссии. В том случае, когда отказ от иммунитета не имеет места, посылающее государство предпринимает меры для справедливого разрешения споров.
Глава и член дипломатического персонала специальной миссии освобождается от всех прямых налогов, сборов и пошлин, личных, имущественных, государственных районных и муниципальных, за исключением косвенных налогов, которые обычно включаются в цены товаров или обслуживания, сборов и налогов на частное недвижимое имущество, находящееся на территории государства пребывания, если он владеет им от
161
имени аккредитующего государства для цели представительства. Это же касается налогов на наследство и пошлин на наследование, сборов и налогов на частный доход, источник которого находится в принимающием государстве, и налогов на капиталовложения в коммерческое предприятие в принимающем государстве (ст. 33). В этом случае ему могут быть предъявлены и гражданские иски, и он не может ссылаться на свой иммунитет в отношении налогов на наследство и пошлин на наследование, взимаемых государством пребывания. Члену специальной миссии в случае отказа платить определенные налоги могут быть предъявлены гражданские иски, и он не может ссылаться на свой иммунитет в отношении сборов, взимаемых за конкретные виды обслуживания, регистрационных, судебных и реестровых пошлин, ипотечных сборов и гербовых сборов в отношении его недвижимого имущества.
Государство пребывания не может заставить члена специальной миссии выполнять какие-либо трудовые и государственные повинности, а также военные повинности, такие, как реквизиция, контрибуция и военный постой (ст. 34).
Государство пребывания в соответствии с законами и правилами разрешает ввозить предметы, предназначенные для официального пользования специальной миссии, для личного пользования члена дипломатического персонала специальной миссии и членов его семьи, живущих вместе с ним, включая предметы, предназначенные для его обзаведения, и освобождает их от всех таможенных пошлин, нглогов и связанных с этим сборов, за исключением складских сборов и сборов за перевозку и подобного рода услуги (п. 1 ст. 35).
Личный багаж члена специальной миссии освобождается от досмотра, если нет серьезных оснований предполагать, что этот багаж содержит предметы, на которые распространяется изъятие, упомянутое выше, или предметы, ввоз или вывоз которых запрещен законом или регулируется карантинными правилами государства пребывания. Такой досмотр должен проводиться в присутствии члена специальной миссии или его уполномоченного (п. 2 ст. 35).
Распространено, что член дипломатического персонала спе-цильной миссии и глава специальной миссии на территории государства пребывания может находиться вместе с супругой и другими членами семьи. Члены семьи главы и члена дипломатического персонала специальной миссии, находящиеся вместе с ним, пользуются, если они не являются гражданами государства пребывания, аналогичными привилегиями и иммунитетами, которые предоставляются члену дипломатического персонала специальной миссии (п. 1 ст. 39).
Государство пребывания не может ограничивать въезд членов семьи членов специальной миссии. Ограничения могут иметь место в отношении тех или иных специальных зон.
162
На ряде международных конференций и совещаний мы можем встретиться с таким положением, когда кроме дипломатического персонала миссии, экспертов, советников в состав специальной миссии включаются лица административно-технического персонала, лица обслуживающего персонала. В этом случае конвенция предусматривает соответствующие привилегии и иммунитеты этих лиц.
Члены административно-технического персонала специальных миссий пользуются личной неприкосновенностью, они не должны подлежать аресту или задержанию в какой-либо форме, и государство пребывания обязано относиться к ним с должным уважением, принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на их личность, свободу и достоинство. Они изъяты из уголовной юрисдикции государства пребывания. Их бумаги и корреспонденция пользуются неприкосновенностью, кроме случая предъявления к ним гражданских исков. Они изъяты из гражданской юрисдикции при исполнении своих служебных обязанностей. От гражданской юрисдикции члены административно-технического персонала не освобождаются в том случае, если им предъявляются иски, относящиеся к частному недвижимому имуществу, находящемуся на территории государства пребывания, иски касающиеся наследования.
Что касается таможенных привилегий, ими пользуются члены административно-технического персонала только при первоначальном въезде на территорию принимающего государства (ст. 36).
Члены обслуживающего персонала, которые не являются гражданами государства пребывания или не проживают в нем постоянно, пользуются иммунитетом в отношении действий, совершенных ими при исполнении служебных обязанностей. Как члены обслуживающего персонала, так и члены административно-технического персонала освобождаются от налогов и сборов на заработок, получаемый ими на своей службе. К ним не применяется законодательство о социальном обеспечении.
Частный обслуживающий персонал освобождается от всех налогов, сборов и пошлин на заработок, получаемый им по службе. Его члены могут пользоваться привилегиями и иммунитетами только в той мере, в какой это допускает принимающее государство. Вместе с тем принимающее государство должно осуществлять свою юрисдикцию над данными лицами так, чтобы не вмешиваться ненадлежащим образом в осуществление функций специальной миссии (ст. 38).
Члены семьи административно-технического персонала пользуются теми же привилегиями и иммунитетами, что и сами члены этого персонала, если они не являются гражданами этого государства и не проживают в нем постоянно (п. 2 ст. 39).
163
В практике государств распространено, и это зафиксировано в конвенции, что граждане принимающего государства и лица, постоянно проживающие на территории государства - члены дипломатического персонала, в том случае, если принимающее государство не предоставляет им дополнительные привилегии и иммунитеты, пользуются иммунитетом от юрисдикции и неприкосновенностью лишь в отношении официальных действий, совершаемых ими при выполнении своих функций.
Другие члены специальной миссии и члены частного обслуживающего персонала, являющиеся гражданами государства пребывания или постоянно в нем проживающие, пользуются привилегиями и иммунитетами только в той мере, в какой это допускает принимающее государство. Однако принимающее государство должно осуществлять свою юрисдикцию над этими лицами так, чтобы не вмешиваться ненадлежащим образом в осуществление функций специальной миссии (ст. 40).
Конвенция не исключает возможность заключения государствами на основе взаимности соглашения о предоставлении привилегий и иммунитетов, аналогичных дипломатическим, административно-техническому и обслуживающему персоналу специальной миссии. Члены специальной миссии, которые имеют право на привилегии и иммунитет, пользуются ими с того момента, когда вступают на территорию государства пребывания при следовании до места ведения переговоров, или с того момента, когда сообщается министерству иностранных дел о том, что они назначены членами специальной миссии, если эти люди находятся на территории государства пребывания (п. 1 ст. 43).
Если функции членов специальной миссии, которые пользуются привилегиями и иммунитетом, заканчиваются, то формально эти привилегии и иммунитет прекращаются тогда, когда должностное лицо оставляет страну, или по истечении разумного срока для того, чтобы это сделать. Но до этого времени иммунитет и привилегии продолжают существовать даже в случае вооруженного конфликта.
Важным положением конвенции является положение о привилегиях и иммунитете членов специальной миссии, проезжающих через территорию третьих государств, которые выдали визы членам специальной миссии, если таковые необходимы или если они находятся на этой территории, следуя к месту переговоров, или возвращаются с переговоров в свою страну. В этом случае третьи государства должны предоставлять им неприкосновенность и все должные иммунитеты, которые могут потребоваться для обеспечения их проезда или возвращения.
Это следует отнести к любому члену семьи, который сопровождает или следует отдельно для того, чтобы к нему
164
присоединиться или возвратиться в свою страну. При этом же условии предоставляются такие же привилегии и иммунитет членам административно-технического персонала и членам обслуживающего персонала.
Следует считать обязательным предоставление свободы и защиты (которая предоставляется государством пребывания) официальной корреспонденции и другим официальным сообщениям, почте, которая следует транзитом, включая закодированные и шифрованные депеши. Обязанности третьих государств должны быть действующими и тогда, когда специальная миссия или дипломатическая почта оказывается на территории третьего государства в силу так называемых форс-мажорных обстоятельств. Вместе с тем обычно третье государство обязано выполнить свои обязательства в отношении вышеупомянутых лиц только в том случае, если оно было об этом информировано заранее либо путем запроса визы, либо путем уведомления о транзитном проезде этих лиц в качестве членов специальной миссии, в качестве членов их семей или курьеров и не возразило против такого проезда.
Важным моментом является положение о том, что без ущерба для привилегий и иммунитета все лица, пользующиеся этими привилегиями и иммунитетом, находящиеся в составе специальной миссии, обязаны уважать законы и постановления государств пребывания, а также они обязаны не вмешиваться во внутренние дела этих государств.
Особо следует подчеркнуть, что помещения специальной миссии и частные резиденции членов специальных миссий не могут использоваться в целях, не совместимых с функциями миссии, как они понимаются в настоящей конвенции, или другими нормами общего международного права или какого-нибудь другого специального соглашения, действующего между аккредитованными государствами или государствами пребывания (ст. 47).
Важным положением конвенции является положение, запрещающее применение положений данной конвенции дискриминационно (ст. 49). Однако не считается дискриминацией, если государство применяет положение данной конвенции ограничительно ввиду ограничительного применения положений конвенции к его специальной миссии в аккредитующем государстве или если государство предоставляет данной специальной миссии больше преимуществ ввиду обычая или соглашения, чего, однако, не предоставляется другим специальным миссиям, при условии, что это не будет несовместимым с объектом и целью настоящей конвенции и не влияет на осуществление третьим государством своих прав или на выполнение им своих обязательств (ст. 49, п. 2, 3).
Данная конвенция должна быть открыта для подписания всеми государствами, поскольку все государства активно ис-
165
пользуют специальные миссии в дипломатических отношениях и заинтересованы в поддержании развития мирных отношений между государствами, хотя ст. 50 ограничивает участие членством в ООН, специализированных учреждений, МАГАТЭ, статуте Международного суда, приглашением любого государства Генеральной Ассамблеей ООН.
Комиссия международного права на своей 18-й сессии совершенно правильно подчеркнула, что конвенция должна содержать положение о взаимности в применении конвенции.
Статьи 51 и 52 конвенции говорят, что она должна быть ратифицирована и открыта для присоединения любого государства, учатствующего в международном общении.
Конвенция должна вступить в силу на тридцатый день после сдачи на хранение двадцать второй ратификационной грамоты или актов присоединения генеральному секретарю ООН, который выступает депозитарием данной конвенции. В отношении каждого государства, которое ратифицирует конвенцию или присоединяется к ней после сдачи на хранение двадцать второй ратификационной грамоты или актов присоединения, конвенция вступает в силу на 30-й день после совершения этих актов.
Генеральный секретарь ООН обязан уведомлять все государства, участвующие в международном общении о подписании настоящей конвенции и о сдаче на хранение ратификационной грамоты или актов о присоединении, о дате вступления в силу настоящей конвенции.
Подлинник данной конвенции, тексты которой на русском, английском, испанском, китайском и французском языках являются равно аутентичными, будет сдан на хранение генеральному секретарю ООН, который направит его заверенные копии всем государствам, участвующим в международных сношениях.
Таковы основные положения конвенции о правовом положении миссий, имеющем, как мы видим, много общего с правовыми положениями постоянных дипломатических представительств в странах, с правовым положением представительств при международных организациях, вместе с тем имеющем свои особенности, выражающиеся главным образом во временном характере этих миссий и тех целях, которые ставят перед собой другие миссии при решении конкретных вопросов дипломатических связей.
Большинство членов Комиссии международного права склонилось к возможности не включать в будущую конвенцию вопросы, связанные с правилами процедуры международных встреч и конференций, организацией их работы.
По нашему мнению, комиссия поступила неправильно, ограничив специальные миссии отношениями между двумя государствами, отбросив в сторону многосторонние встречи 166
представителей государств, правовое положение которых не должно становиться в зависимость от желания или нежелания 1Х>сударства пребывания, поскольку речь идет об универсализации международных отношений.