Поэтому когда в 1986 г. США произвольно потребовали сокращения персонала представительства СССР, УССР, и БССР при ООН, а также и других государств, то это требование вызвало протесты со стороны генерального секретаря ООН и целого ряда государств.
Юрисконсульт ООН Карл-Август Флайшхауэр заявил, что в практике ООН еще не было случая, когда страна пребывания пыталась установить пределы численности или сокращать численность персонала аккредитованных при ООН представительств. Ничто в существующих международных соглашениях, в том числе и в соглашении о центральных учреждениях 140
ООН 1947 г., и в соглашении между США и ООН о местопребывании ООН 1947г., не дает права США действовать таким образом.
Специальная статья посвящена статусу главы государства и лиц высокого ранга, где подтверждаются привилегии и иммунитеты, признаваемые международным правом за главами государств, включая членов коллегиального органа, выполняющих функции главы государства. Это же признается за главами правительств, министрами иностранных дел и другими лицами высокого ранга, когда они возглавляют делегацию или являются ее членами (ст. 50).
В том, что касается помещений, неприкосновенности архивов и документов, освобождения от налогообложения, свободы передвижения и свободы сношений, неприкосновенности личности, то и здесь предоставляется тот же режим, что и дипломатическому представительству.
Следует специально подчеркнуть, что конвенция требует неприкосновенности частных жилых помещений и имущества для главы делегации, других делегатов и членов дипломатического персонала (ст. 59, п. 1).
Предоставляя иммунитет от юрисдикции, прежде всего от уголовной, гражданской и административной юрисдикции, в отношении всех действий, совершенных при выполнении своих официальных функций, конвенция не обязывает дипломатических сотрудников давать показания в качестве свидетелей. Вместе с тем по конвенции эти лица не освобождаются от гражданской и административной юрисдикции государства пребывания в отношении исков о взыскании убытков, причиненных несчастным случаем, вызванным транспортным средством, включая судно и летательный аппарат, которым пользуется данное лицо или которые принадлежат им, если эти убытки не могут быть возмещены страховщиком.
Следует отметить противоречие, когда по конвенции запрещается профессиональная и коммерческая деятельность в целях личной выгоды, а в статье об иммунитетах допускаются иски, относящиеся к любой профессиональной или коммерческой деятельности, осуществляемой в государстве пребывания за пределами своих официальных функций.
Неоправданной, на наш взгляд, является возможность исков о взыскании убытков, причиненных несчастным случаем, вызванным транспортным средством, используемым не для официальных функций данного лица. В этом случае мы наблюдаем отход и от практики, и от положений Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. Введение такого положения может создать возможность для злоупотреблений.
Практика договоренности в таких случаях себя оправдала и не нуждается в изменениях, тем более что по конвенции и по законам аккредитующего государства постоянный предста-
141
витель и члены дипломатического персонала не освобождаются от юрисдикции своего государства (ст. 60).
Так же как и в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., в этой конвенции предусмотрен отказ от иммунитета, который должен быть ярко выражен, изъятие из законодательства в области социального обеспечения, освобождение от сборов и налогов, освобождение от личных повинностей, освобождение от таможенных пошлин и досмотра, привилегии и иммунитеты других лиц.
Правовой режим граждан государства пребывания и лица, постоянно проживающего в нем, определен только в рамках выполнения им служебных функций, а что касается другого персонала (недипломатического), то иммунитет предоставляется в той мере, в какой это допускает государство пребывания.
Срок действия привилегий и иммунитетов такой же, какой предусмотрен и в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. Функции лица прекращаются по уведомлении о прекращении и по окончании сессии органа или конференции. Государство пребывания охраняет помещение, имущество и архивы после окончания сессии, но, с другой стороны, аккредитующее государство принимает все надлежащие меры, с тем чтобы освободить государство пребывания от этой обязанности.
Часть IV конвенции посвящена статусу наблюдателей в органах и на конференции, которых государство может направить в соответствии с правилами организации, режим у наблюдателей в своих основных положениях приравнен к делегациям государств (см. ст. 43 - 70 конвенции).
В части V конвенции говорится об общих положениях, таких, как гражданство сотрудников представительства, членов делегации или членов делегации наблюдателя, что является аналогичным соответствующим положениям Венской конвенции о дипломатических сношениях.
Надо отметить, что конвенция в случае одновременного осуществления нескольких функций предоставляет все привилегии и иммунитеты по данной конвенции дополнительно.
Конвенция требует сотрудничества между посылающим государством и государством пребывания, когда это необходимо и в такой степени, в какой это совместимо с независимым выполнением функций представительством, делегации или делегации наблюдателя. В соответствии с конвенцией требуется уважение законов и постановлений государства пребывания. При этом в случае серьезного и очевидного вмешательства лица во внутренние дела государства пребывания, посылающее государство обязано, если оно не отказывается от иммунитета, отозвать его, прекратить функции или принять меры к его отказу в зависимости от обстоятельств. Это не касается
142
действий, которые совершены при выполнении функций и задач.
В 1967 г. юридический советник ООН, подчеркивая необходимость предоставления дипломатических привилегий и иммунитетов членов делегации в органах ООН и на конференциях, говорил, что с более узкой точки зрения каждый представитель в этом деле, кроме того, который является одновременно членом той или иной постоянной миссии, может подвергнуться аресту или задержанию, поскольку принимающая сторона еще не присоединилась к названной конвенции, а Соглашение о центральных учреждениях предусматривает защиту только для сотрудников постоянных миссий. Однако он сомневается в том, что многие члены данного комитета или какой-либо международный трибунал, на рассмотрение которого можно было бы передать этот вопрос, согласятся, что представители в Генеральной Ассамблее лишены этой основной защиты согласно' Уставу и международному общему праву.
Важный вывод, к которому пришел юрисконсульт ООН в результате широкого анализа практики и теории в этом вопросе, - это то, что привилегии и иммунитеты, о которых здесь идет речь, обязательны для всех государств-членов, независимо от того, присоединились они к конвенции или нет.
Этот вывод основывается и на ст. 105 Устава ООН, которая обязывает все государства-члены предоставлять привилегии и иммунитеты, необходимые для выполнения целей организации и осуществления функций представителей и должностных лиц.
6 декабря 1967 г. VI комитет Генеральной Ассамблеи ООН принял решение, что при толковании вопросов привилегий и иммунитетов необходимо исходить из положений Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., кроме ряда положений, которые неприменимы к статусу постоянного представительства при ООН, например вопрос о гражданстве, взаимности и др.
Можно сказать, что обсуждение этого вопроса способствовало более ясному пониманию проблем дипломатического права в этой области и оказало влияние на выработку конвенции об отношениях между государствами и международными организациями.
В соответствии с конвенцией положения не должны использоваться в целях, несовместимых с выполнением функций или задач делегации. Государство пребывания может принять меры, необходимые для защиты своих интересов, с одобрения министра иностранных дел или для любого другого правительственного органа в соответствии с конституционными нормами государства пребывания. Государство пребывания обязано разрешить въезд на свою территорию сотрудникам представительства и членам их семей, членам делегации
143
и членам их семей, визы в случае необходимости выдаются в возможно короткий срок. На государстве пребывания лежит также обязанность содействовать въезду лиц, пользующихся привилегиями и иммунитетами, если к нему обращена просьба.
Государство, через территорию которого осуществляется транзит, обязано предоставить неприкосновенность, а также другие иммунитеты, какие могут потребоваться для обеспечения транзита.
Специально следует отметить ст. 82, которая говорит, что на права и обязанности государства пребывания и посылающего государства по конвенции не влияет отказ одного из этих государств признать другое государство или его правительство, либо отсутствие, либо разрыв дипломатических или консульских отношений между ними. Пункт 2 этой статьи говорит, что учреждение или сохранение представительства, направление или присутствие делегации, или любое действие, совершенное на основании данной конвенции, не подразумевают сами по себе ни признания посылающим государством государства пребывания, ни наоборот, признания правительства.
Конвенция специально подчеркивает недопустимость дискриминации в применении положений конвенции. В случае спора о толковании положений конвенции или применения по просьбе любой из сторон между ними проводятся консультации с участием Организации или конференции.
Статья 85 посвящена примирительной процедуре в том случае, если спор не был разрешен в результате консультаций.
После вступления в силу конвенции компетентный орган международной организации универсального характера может принять решение о выполнении соответствующих положений конвенции и уведомляет об этом государство пребывания и депозитария конвенции.
Следует обратить внимание на некоторую искусственность включения в данную конвенцию части о делегациях в органах и на конференциях, так как их режим носит более общий характер и более приближен к режиму специальных миссий, и, на наш взгляд, необоснованное отсутствие в конвенции специальной части, посвященной международным должностным лицам международных организаций, что составляет важный элемент отношений между государствами и международными организациями.
Вместе с тем этот международный инструмент является дальнейшим развитием дипломатического права и вместе с другими международными соглашениями в этой области составляет широкую основу повышения эффективности многосторонней дипломатии.
Правовое положение делегаций на международные встречи и конференции. Дипломатическая деятельность временных за-
144
рубежных органов внешних сношений к настоящему времени регламентирована Конвенцией о специальных миссиях от 8 декабря 1969 г., а также общепризнанными сложившимися обычаями. До принятия конвенции можно было констатировать, на наш взгляд, некоторые отдельные международно-правовые нормы.
Распространенным видом специальных миссий следует считать наблюдателей, посылаемых одним государством и международной организацией в другое для присутствия, например, на переговорах, международных конференциях. Как правило, наблюдатели могут участвовать в работе, в частности, конференций, но только не голосовать. Сложившийся обычай предоставляет им дипломатические привилегии и иммунитеты. В этой связи следует считать незаконным арест трех представителей ГДР, прибывших по приглашению исполнительного секретаря. Экономической комиссии ООН для Африки Р. Гардинера для участия в 5-й сессии ЭКА в Леопольдвиле, получивших дипломатические визы в представительстве Республики Конго в ОАР, перед отелем "Мемлинг" и препровождение их в тюрьму Ндоло. Представитель службы безопасности заявил, что МИД в курсе их ареста, и это сделано под нажимом западногерманского посольства в Леопольдвиле.
В настоящее время получил распространение институт специальных дипломатов, направляемых государством, главами государств в качестве передатчиков специальных посланий главе государства или правительства государства пребывания.
Ряд авторов относят к специальным миссиям так называемых секретных эмиссаров. Югославский проф. Бартош М. считал, что практика знает несколько • видов секретных эмиссаров: секретный эмиссар в качестве передатчика послания, дипломат, ведущий секретные переговоры или заключающий секретное соглашение, дипломат, ведущий секретное наблюдение с согласия государства пребывания за, например, переговорами. Вместе с тем нельзя, на наш взгляд, признать того или иного чиновника аккредитующего государства, посылаемого в иностранное государство для слежки за гражданами аккредитующего государства (практика нацистской Германии, русского царизма), как дипломата со специальной миссией.
Ряд авторов рассматривают сопровождающих главу государства, правительства или министра иностранных дел, находящихся с официальным визитом в государстве пребывания, как членов специальной миссии. Нам представляется, что в принципе с этим следует согласиться, определив статус каждого из сопровождающих в зависимости от выполнения ими функций. Такой подход позволит одной группе определить дипломатический статус, другой - административно-технический, третьей - обслуживающий.
В дипломатической практике в настоящее время встреча-
145
ются политические представители, которые направляются борющейся за национальную независимость нацией в иностранное государство, или правительство направляет такого агента в государство, которое признало это правительство только де-факто. Р. Жене не признавал за этими представителями дипломатического статуса. С этим, однако, нельзя согласиться, поскольку борющаяся нация является субъектом международного права, а любое правительство, пользующееся поддержкой большинства народа и эффективно господствующее на большей части территории страны, представляет свое государство и имеет право посылать полномочных представителей, статус которых не может быть иным, кроме как дипломатическим. Проф. М. Бартош специально подчеркивал необходимость признания за ними статуса специальных миссий дипломатического характера.
Наконец, в практике ряда государств имеет место посылка так называемых частных агентов главы государства, которые выступают или от имени государства, или от имени главы государства. Р. Жене не признавал за ними дипломатического статуса, считая, что в этом случае речь идет о частных интересах главы государства, как, например, собственника того или иного имущества в иностранном государстве. Действительно, подобная практика была распространена в период, когда во главе государств главным образом находились короли и императоры. В настоящее время таких представителей почти не посылают и их правовое положение как дипломата ad hoc можно определить как случайное. Такой точки зрения придерживался и проф. М. Бартош.
Специальные делегации могут быть направлены в иностранные государства для участия в проводившихся в этих странах церемониях.
Субъекты международного права в современных условиях, вступая в сношения между собой, в значительных масштабах используют временные зарубежные органы внешних сношений различных видов, понятие которых можно сформулировать следующим образом: временный зарубежный орган внешних сношений означает специальную миссию (ad hoc) из представителей субъекта международного права, посылаемых одним субъектом к другому для выполнения специальных официальных задач.
Комиссия международного права ООН на 11-й сессии (1959) включила в повестку дня 12-й сессии (1960) вопрос о дипломатии ad hoc. На своей 12-й сессии в I960 г. комиссия попыталась выработать проект статей о специальных миссиях, где было бы сформулировано правовое положение специальных миссий, членов специальных миссий. Докладчик комиссии А. Е. Ф. Сандстрем положил в основу своего проекта принцип аналогии с постоянными дипломатическими пред-
146
ставительствами1. Этот проект был принят комиссией. Особенность этого проекта заключается в том, что комиссия имела в виду, по существу, связать этот проект с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г., отослав ко многим статьям этой конвенции. В примечании к этому проекту комиссия писала: "Ввиду сходства между работой постоянных представительств и работой специальных миссий совершенно естественно, что правило, регулирующее постоянное представительство, должно в значительной мере применяться к специальным миссиям"2.
Вместе с тем Комиссия совершенно справедливо в пункте третьем примечания к статье второй проекта отметила, что эти правила были задуманы и разработаны применительно к постоянным представительствам, у которых имеются свои особые признаки, такие, как постоянство их функций по обеспечению поддержания непрерывных дипломатических отношений между странами. Специальные миссии могут быть очень разнообразны по характеру и составу, поэтому трудно их подчинить тем строгим и единообразным правилам, которые регулируют постоянные представительства.
Последнее замечание, по существу, опровергло ту работу, которую проделала Комиссия на 12-й сессии. В 1961 г. в соответствии с решением Венской конференции о дипломатических сношениях и иммунитетах Секретариат ООН поручил по решению XVI сессии Генеральной Ассамблеи ООН3 Комиссии международного права ООН выработать специальный проект конвенции о специальных миссиях, где были бы сформулированы определенные правовые положения, определяющие режим специальных миссий сегодня4. На 15-й сессии Комиссии международного права югославскому профессору М. Бартошу было поручено подготовить проект конвенции о специальных миссиях, общие принципы которого и некоторые статьи были представлены докладчиком 16-сессии Комиссии.
Профессор М. Бартош, приступая к выработке проекта конвенции о дипломатических миссиях ad hoc, справедливо, на наш взгляд, поставил несколько предварительных вопросов, от решения которых зависели и рамки будущей конвенции, регулирующей правовое положение дипломатических миссий.
Первый вопрос, который поставил проф. М. Бартош, это вопрос о том, следует ли распространять правила, регулирую-
1 См.: Yearbook of the International law commission. N. Y., 1960. V. 11. P. 108.
2 См.: Доклад комиссии международного права о работе ее 12-й сессии 25 апреля -1 июля 1960 г. Нью-Йорк, 1960. С. 54.
3 См.: А/5043. 1961. 15 дек.
4 См.: Report of the International law commission on the work of its 15 session 6 May-12 July 1963. P. 37.
147
щие правовое положение специальных миссий, на делегации и делегатов на международные конференции и конгрессы, не является ли их правовое положение предметом отношений между государствами и межправительственными организациями, поскольку многие конференции созываются международными организациями. Нам представляется, что этот очень распространенный вид специальных миссий должен был регулироваться конвенцией о специальных миссиях, поскольку здесь возникают не отношения между международной организацией и государством при посылке последним специальных миссий, а между аккредитующим государством и государством, где проводится конференция. Более того, на наш взгляд, в сферу конвенции о специальных миссиях должны были войти и вопросы процедуры и организации работы международных конгрессов и конференций, поскольку правовое положение и деятельность специальных миссий тесно связаны с правовыми рамками и формами работы международных конференций.
Очевидно, что предметом регулирования конвенцией о специальных миссиях должно было быть и правовое положение специальных делегаций и представителей со специальной миссией международных организаций в том или ином государстве. Такая позиция определяется тем, что качество специальной миссии международной организации, по существу, ничем не отличается от качества специальной миссии, посылаемой государством. Виды миссий направляемых международной организацией, те же, что и направляемые государством. Объем привилегий и иммунитетов как в том, так и в другом случае зависит от характера функций, осуществляемых специальной миссией. Наконец, обычная практика большинства государств рассматривает специальные миссии, направляемые международными организациями, как миссии субъекта международного права, предоставляя привилегии и иммунитеты. Это же зафиксировано в конвенциях о привилегиях и иммунитетах организаций и в законах ряда государств.
Объединение всех вопросов этих специальных миссий в одной конвенции позволило бы создать универсальный и более обоснованный правовой режим специальных миссий.
Как известно, дипломатия возникла прежде всего как дипломатия специальных миссий. Еще в древние времена, на заре развития цивилизации государства обменивались так называемыми путешественниками (например, в Древнем Китае), которые в сопровождении своей свиты ездили в иностранные государства, выполняя специальные дипломатические поручения, и вели переговоры. Можно ли видеть в этом институте современной специальной миссии тождество? Нам представляется, что нет. Не говоря уже о том, что в прошлом подобные послы являлись представителями суверена как такового, а в
148
настоящее время специальная миссия представляет государство и действует в интересах представляемого государства, природа специальных миссий сегодня, их функции качественно отличаются от прошлого института специального посла. Это отличие мы видим в форме специальных миссий, характере функций. Если в прошлом специальные миссии древности выполняли прежде всего представительские функции, то в настоящее время функции специальной миссии, по существу, охватывают все вопросы международных отношений.
Это позволяет сделать вывод о необходимости регулирования правового положения специальных миссий, основываясь на современной практике, имея в виду сложившиеся обычаи сегодняшнего дня.
Имея в виду принятую Венскую конвенцию о дипломатических сношениях 1961 г., можно ли было механически распространить ее положения на специальные миссии в виде дополнительного протокола или специальной конвенции с ссылками на статьи Венской конвенции? Нам представляется, что следовало разработать специальную конвенцию, регулирующую правовое положение специальных миссий, причем в этой специальной конвенции, конечно, могли быть положения (например, в области привилегий и иммунитетов), повторяющие положения Венской конвенции, но формулирование должно было быть самостоятельным. По этому пути пошло международное сообщество. Эта позиция исходила, с одной стороны, из одинаковой дипломатической природы специальных миссий и постоянных дипломатических представительств, с другой - из разницы функций, осуществляемых специальными миссиями и постоянным дипломатическим представительством. Далее, особенности ряда миссий технического характера требовали, в частности, в области привилегий и иммунитетов формулирования положения, определяющего правовой режим, аналогичный режиму консульского должностного лица, т.е. учета и Венской консульской конвенции 1963 г. Наконец, необходимо было учитывать и конвенции о привилегиях иммунитета международных организаций, формулирующие некоторые положения, касающиеся дипломатической деятельности постоянных представительств при международных организациях делегаций в органах организации и на конференциях.