В том случае, если в государстве пребывания консула не имеется дипломатического агента государства, назначившего консула, то последний может совершать дипломатические действия, что разрешается в подобном случае правительством государства пребывания консула.
Одно и то же лицо, если оно должным образом уполномочено, может соединять дипломатическое представительство и консульские функции при условии согласия на это государства пребывания. Это предусматривается законами ряда стран.
Так, законы Аргентины (закон № 4712 от 25 сентября 1905 г., ст. 11) и Кубы (органический закон от 14 февраля 1903 г., переходные положения) содержат положения о воз-
210
можности наделения консульского представителя дипломатическими функциями в государствах, где нет дипломатического представительства этих стран.
Проблема совмещения дипломатических и консульских функций ставит вопрос о соотношении дипломатической и консульской службы. Разница конкретных функций побуждает законодательство и практику некоторых стран разделить дипломатическую и консульскую деятельность. Это имеет место в законодательных актах ряда стран Латинской Америки. В частности, в законодательстве Венесуэлы строго запрещается совмещение дипломатической и консульской должностей. Венесуэла не имеет консульских отделов в своих дипломатических представительствах.
Однако в практике большинства государств происходит сближение консульских и дипломатических функций. Мы наблюдаем перемещение дипломатических кадров на консульскую службу и обратно. Нередко генеральный консул бывает из числа посланников или имеет ранг посланника. Многие молодые дипломаты начинают свою карьеру консульскими атташе, секретарями консульств, а затем заведующими консульскими отделами. Опыт показывает, что это хорошая школа, поскольку в практике дипломатов очень часто встают вопросы сугубо консульские (защита прав и интересов своих граждан и организаций, вопросы о визах и т.д.).
Таким образом, Гаванская конвенция отражает тенденцию к единству (ст. 12 и 13) дипломатической и консульской службы и вместе с тем, учитывая нежелание ряда государств соглашаться с этим, оговаривает такое совмещение необходимостью согласия государства пребывания на это.
Установление консульских отношений рассматривается как следствие установления дипломатических отношений. Практика стран Латинской Америки идет по этому пути. Так, например, при установлении отношений между СССР и Аргентиной в 1946 г. министерство иностранных дел Аргентины, подтверждая достигнутое соглашение об установлении дипломатических отношений, прямо подчеркнуло, что "установление дипломатических отношений предусматривает также установление торговых и консульских отношений".
В соответствии с Гаванской конвенцией 1928 г. консул -это должностное лицо одного государства, постоянно пребывающее в известном пункте другого государства с согласия последнего, в целях охраны в определенном районе юридических и экономических интересов назначившей страны и его граждан.
Консул может совершать дипломатические действия только с разрешения правительства государства пребывания и в случае отсутствия дипломатического агента в данном государстве. Кроме того, консулу необходимы специальные полномочия
211
на осуществление консульских и дипломатических функций вместе.
Гаванская конвенция в ст. 3 допускает в принципе назначение нештатных консулов из числа граждан государства пребывания, однако в каждом случае с согласия государства пребывания. Это положение оговаривается и в законодательстве некоторых стран, но обычно сопровождается необходимостью специального разрешения. Например, в соответствии с законодательством Бразилии бразилец может принять иностранный консульский патент с разрешения бразильского президента. Формулировки Гаванской конвенции дают возможность назначать и штатных консулов не из числа граждан аккредитующего государства.
Надо заметить, что во многих государствах Латинской Америки действуют еще старые консульские уставы, главным образом последней трети XIX в. Эти уставы допускают назначение консулом иностранца при условии согласия государства пребывания. Такая точка зрения сформулирована, например, в консульских уставах Аргентины, Боливии, Чили.
Особенностью консульской практики государств Латинской Америки является так называемое временное, или предварительное, признание, при котором консул может выполнять свои функции до получения экзекватуры. В этом случае консулу разрешение выполнять свои функции может быть дано в форме устного или письменного сообщения властям аккредитующего государства или самому консулу. При этом консул должен пользоваться правами и привилегиями, вытекающими из постановлений конвенции. Государство пребывания обязано при предварительном признании предоставить консулу защиту, помощь, привилегии и иммунитет в соответствии с положениями конвенции.
Каракасское соглашение от 18 июня 1911 г. о функциях консулов между Боливией, Венесуэлой, Перу, Колумбией и Эквадором с ст. VI предусматривает своеобразный институт, в соответствии с которым консулы каждого из этих государств, пребывающие на территории любого другого из этих государств, могут включать в свои функции защиту интересов лиц, являющихся гражданами другого договаривающегося государства, не имеющего консула в данном месте. Но в этом случае необходимо согласие государства пребывания, которое испрашивается диломатическим путем как на временное исполнение функций, так и постоянно. Об этом говорят и законы Аргентины (правила закона № 4712 от 13 марта 1926 г., ст. 7) и Эквадора (закон от 28 июля 1870 г., ст. 19). Гаванская конвенция не знает такого положения, однако такая практика не противоречит этой конвенции и в определенных случаях может быть полезной.
Отражая практику, Гаванская конвенция не говорит ни о
212
каких ограничениях в отношении пола консульского должностного лица. Надо заметить, что практика стран Латинской Америки, хотя и не широко, но все же знает консульских должностных лиц женского пола. Так, например, известная чилийская поэтесса Габриэла Мистраль (Люсила Годой) в течение 20 лет занимала различные консульские посты в Италии, США, Испании, Франции, Швейцарии и других странах.
Гаванская конвенция не дает подробного перечня функций консула, как обычно это делают двусторонние конвенции, а отсылает к национальному законодательству. Однако основное условие осуществления консульских функций в конвенции зафиксировано: при осуществлении функций консул обязан соблюдать законы и обычаи страны государства пребывания.
Каракасская консульская конвенция 1911 г. перечисляет основные функции консула.
"Кодекс Бустаманте" сформулировал консульские функции в специальной области отношений между государствами. Так, при условии разрешения законом браки могут быть зарегистрированы дипломатическим или консульским агентами согласно личному закону брачащихся (ст. 42); за консульскими или дипломатическими агентами признается право регистрации актов гражданского состояния (ст. 103). Статья 237 указывает, что вопрос о несовместимости занятия торговлей с осуществлением консульским или дипломатическим представителем своих функций подчинен закону аккредитующего государства. Однако государство пребывания также имеет право воспретить им производство торговли.
Национальное законодательство ряда латиноамериканских государств особо говорит об обязанности властей государства пребывания создать благоприятные условия для осуществления консульским представителем своих функций (например, ст. 63 закона Аргентины № 4712 от 1926 г., декрет от 25 января 1883 г. Венесуэлы, ст. 40 закона Гондураса от 14 марта 1906 г. № 109). Под консульским иммунитетом следует понимать всю совокупность тех льгот и привилегий, которые ему предоставляются в связи с его служебной деятельностью государством, на территории которого консул пребывает.
Консульский иммунитет предоставляется в целях обеспечения и гарантии служебной деятельности консульского представителя.
Статья 16 говорит, что консулы не подчинены местной юрисдикции по действиям официального характера, совершаемым в пределах их компетенции. Что касается неофициальных действий, консулы подчинены в гражданских и уголовных делах юрисдикции государства пребывания (ст. 17).
Следует заметить, что введение такого довольно широкого и подчас такого неясного критерия возбуждения преследования или задержания консула, как "квалификация местным за-
213
конодательством действия как преступление", могло затруднить осуществление функций консулом и действия властей государства пребывания. Поэтому в ст. 16 и 17 уточняется, что такое положение следует в этой связи понимать прежде всего как положение, распространяющееся на действия консульского чиновника за пределами своих функций. По ст. 338 "кодекса Бустаманте" иностранные консулы изъяты из компетенции гражданских судов и судов страны их пребывания только в отношении своих должностных актов.
Статья 17 закона 1870 г. Эквадора, ст. 18 закона 1887 г. Доминиканской Республики, ст. 57 правил 1917 г. Уругвая, в частности, говорят, что консульский представитель изъят из местной юрисдикции при осуществлении им своих функций.
В ст. 22 Гаванской конвенции особо подчеркивается, что консулы, занимающиеся торговлей или осуществлящие функции, отличные от тех, которые отвечают их консульским обязанностям, подчиняются местной юрисдикции во всех своих действиях, не относящихся к консульской службе. Другими словами, эти положения Гаванской конвенции и "кодекса Бустаманте" полностью основываются на практике государств Американского континента и практике всех государств, участвующих в международном общении.
Общепризнанный принцип неприкосновенности служебной резиденции консула и архивов консульства нашел выражение в ст. 18 Гаванской конвенции. Согласно этой статье, официальная резиденция консулов и помещения, занятые консульскими канцеляриями и архивами, неприкосновенны, и местные власти ни в коем случае не могут входить туда без разрешения консульских чиновников или рассматривать под каким бы то ни было предлогом документы или предметы, которые находятся в консульских канцеляриях, и налагать на них арест. Ни к одному консульскому чиновнику не может быть предъявлено требование о предоставлении судам своих официальных архивов или о даче показаний относительно их содержания.
Неприкосновенность консульских помещений и архивов получила выражение в ст. 339 "кодекса Бустаманте", в соответствии с которой суды и судьи ни в коем случае не могут применять принудительных мер или иных мер, подлежащих исполнению, внутри помещений посольств и консульств или в их архивах или в отношении дипломатической или консульской корреспонденции, кроме случая, когда соответственные дипломатические или консульские агенты на то согласны.
В этой связи консульские чиновники, занимающиеся торговлей на территории государства пребывания, обязаны хранить архивы консульства и относящиеся сюда документы в помещении, совершенно отдельном от того, где хранятся их личные и деловые бумаги. Неприкосновенность консульских
214
помещений, однако, не может служить основанием для использования этих помещений консулом в нарушение консульских функций. В частности, консульские помещения не могут служить убежищем лицам, преследуемым местными властями.
Консулы обязаны выдавать по непосредственному требованию местных властей обвиняемых или обвиненных в преступлениях лиц, которые укрылись в консульстве. В качестве примера национального законодательства, выразившего эту норму международного права о неприкосновенности консульских помещений, может служить ст. 36 консульского закона Гондураса № 109 от 1906 г.
Практика стран Латинской Америки, таким образом, отрицает предоставление убежища в помещении консульского представителя. Исходя из практики государств, по смыслу Гаванской конвенции, иммунитет консульских помещений и архивов распространяется на штатных и нештатных консулов; что касается личных помещений консула, то следует сделать вывод, что они не изъяты из юрисдикции государства пребывания.
По характеру своей деятельности консульский чиновник может выступать в качестве свидетеля в судах государства пребывания.
Гаванская конвенция 1928 г. в ст. 15 прямо говорит, что в уголовных делах обвинение или защита могут требовать появления на суде консульских чиновников в качестве свидетелей. Однако это требование должно быть сформулировано со всем необходимым уважением к консульскому званию и к обязанностям по этой должности. В свою очередь консульский чиновник должен ответить на это требование согласием.
В гражданских делах консульские чиновники будут подчинены юрисдикции судов с той, однако, оговоркой, что, если консул является гражданином страны аккредитования и не занимается частной деятельностью, приносящей доход, его показания будут сняты устно или письменно в месте его пребывания или в его канцелярии, со всем тем уважением, на которое он имеет право. В этом случае консульский чиновник не обязан являться в суд для дачи свидетельских показаний.
Вместе с тем консульский чиновник может добровольно дать показания в качестве свидетеля, если это, по его мнению, не причиняет серьезных затруденений выполнению его официальных функций. Следует иметь в виду, что в случае отказа консула давать свидетельские показания, представить какой-либо документ или появиться в суде, вопрос должен быть разрешен через дипломатические каналы. Суд не должен применять какие-либо меры принуждения в этом случае.
Практика стран Латинской Америки на основе взаимности освобождает консульских чиновников от налогообложения. Это зафиксировано в национальных законах Аргентины (№ 13, 238
215
от 10 сентября 1948 г., ст. 1), Бразилия (декрет № 18, 356 от 22 октября 1929 г.), Гондураса (закон от 14 марта 1906 г., ст. 41), Кубы (декрет № 347 от 17 июля 1934 г., ст. 40 - 44 и декрет № 2677 от 13 сентября 1939 г., ст. 8 -11), Эквадора (закон о подоходном налоге), Перу (декрет № 69 от 18 февраля 1954г., ст. 60-62).
По ст. 20 Гаванской конвенции освобождаются в государстве пребывания все консульские чиновники, служащие консульских учреждений, которые являются гражданами аккредитующего государства и не занимаются деятельностью, приносящей доход, от всякого местного государственного, провинциального или муниципального налога с их личности или с их имущества, за исключением тех налогов, которые налагаются на владение недвижимостями, расположенными в государстве пребывания, на собственность в отношении этих недвижимо-стей или на извлекаемые из них доходы.
Консульские чиновники или служащие, являющиеся гражданами аккредитующего государства, освобождаются от налогов на оклад, награждение или оплату труда, получаемые ими за их консульскую службу.
На время отсутствия консула или по всякой другой причине тем же иммунитетом и привилегиями будут пользоваться служащие, заменяющие его в течение временного несения ими консульских обязанностей. В соответствии с практикой государств Латинской Америки, кроме вышеперечисленного, консулы в государстве пребывания имеют право на выставление щита и герба своей страны.
Каракасская консульская конвенция 1911 г. содержит даже требование специальных санкций к нарушителям неприкосновенности щита или флага, как оскорбляющим достоинство и честь государства.
Национальное законодательство и международно-правовая практика государств Латинской Америки разрешают и гарантируют свободу сношений консульства с властями своего государства.
Об этом говорят, например, органические правила закона 1926 г. № 4712, ст. 355 Аргентины, консульские правила 1887 г. Боливии.
Когда консул находится в отпуске или болен, его консульские функции приостанавливаются, если нет лица, его заменяющего. В случае смерти консула, отставки, перемещения или добровольного ухода в отставку или отобрания у консула экзекватуры консульские функции прекращаются.
Институт приостановки консульских функций, характерный для практики стран Американского континента, представляется нам вполне резонным, поскольку консул, не будучи фактически в состоянии осуществлять свои функции, не может считаться их осуществляющим, а так как отпуск или бо-
216
лезнь - явление временное^ то речь идет о приостановке функций.
Анализ основных положений консульской практики в этой части земного шара приводит нас к выводу, что основные ее принципы, применяемые государствами в Европе, Азии, Африке и на Американском континенте, едины. Говорить об особом американском или латиноамериканском консульском праве не приходится.
Хотя Гаванская конвенция исчерпывающе формулирует основные положения консульской практики, направленные на развитие дружественных мирных отношений между государствами, все же приходится констатировать, что ряд положений современной консульской практики, которые применяются самими государствами в этом районе мира, здесь не сформулирован (например, право на щит, на флаг, право на сношения со своим правительством, представительствами и консульствами, освобождение от воинской и другой личной повинности, вопросы социального обеспечения).
Однако консульские правила в этой части земного шара, будучи первым опытом официальной кодификации, как отмечалось выше, оказали влияние на развитие консульских правил во всем мире, оказали влияние на работу Комиссии международного права ООН по выработке общей конвенции о консульских сношениях и иммунитетах.
Консульские конвенции СССР со странами Восточной Европы. С образованием социального, экономического и политического содружества свободных, суверенных народов, идущих по пути социализма, объединенных общностью интересов и целей, тесными узами международной социалистической солидарности, сложился новый тип межгосударственных отношений.
За более чем 40 лет своего существования государства Восточной Европы заключили множество договоров и соглашений по самым различным вопросам межгосударственных отношений. Была создана широкая совокупность норм современного международного права, наполненных новым содержанием отношений социалистических государств.
Первые послевоенные годы характерны заключением договоров о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между этими странами на основе полного равенства и взаимного уважения прав и интересов договаривающихся сторон. Эти договоры ставят своей целью развитие широких отношений и укрепление безопасности, обеспечение национальной независимости и суверенитета этих государств. Договоры носят строго оборонительный характер, направлены против возобновления какой-либо агрессии и полностью соответствуют духу и букве Устава ООН. Такой же характер носит Варшавский Договор 1955 г.
Международно-правовое оформление широких экономических отношений между государствами социалистического вы-
217
бора находит выражение в многосторонних, двусторонних договорах, в создании международных организаций. Характерной в этом отношении является новая по своей природе международная организация сотрудничающих государств - Совет Экономической Взаимопомощи, который переживает сейчас свою реконструкцию.
Свыше 300 общих культурных соглашений и около 1000 соглашений по отдельным вопросам регулируют культурные связи между государствами Восточной Европы и направляют их развитие.
Отношения между странами социалистического выбора характерны заключением большой группы соглашений по правовым вопросам, возникающим в процессе широких связей между государствами: договоры о правовой помощи по семейным, уголовным и гражданским делам, договоры о социальном обеспечении и консульские соглашения.
Предметом данного анализа являются консульские соглашения Советского Союза с другими странами этого региона. Следует прежде подчеркнуть, что особенности, присущие всей группе международно-правовых отношений стран социалистического выбора, являются характерными и для консульских соглашений Советского Союза с этими странами.
Для международно-правовых отношений стран социалистического выбора характерно углубление и расширение в этих отношениях институтов современного международного права.
Так, наиболее полно в этих отношениях воплощается характерный для современного международного права принцип сотрудничества. Этот принцип в международно-правовых отношениях стран социалистического выбора находит выражение и углубление в братской взаимопомощи на основе социалистического интернационализма.
Духом сотрудничества, братской взаимопомощи на основе социалистического интернационализма проникнуты и консульские конвенции СССР с другими странами Восточной Европы.
Вместе с тем практика отношений стран социалистического выбора дает нам новые принципы и нормы международного права, являющиеся принципами и нормами возникающего международного права этого региона.
Консульские соглашения между Советским Союзом и другими социалистическими странами были заключены в период с 1957 по 1959 г. Ряд из них были пересмотрены в 1971 -1973 гг. Заключение консульских соглашений знаменует новый этап в правовом сотрудничестве этих стран, регулируя и облегчая это сотрудничество в подчас сложных правовых вопросах отношений между государствами.
Эта область деятельности до этого времени не была урегулирована специальными международно-правовыми нормами.
Консульские конвенции посвящены специальной области
218
деятельности государств социалистического выбора на территориях друг друга и свидетельствуют о тесном сотрудничестве государств в деле уважения суверенитета друг друга, в осуществлении их прав и интересов, прав и интересов их граждан и юридических лиц.
Консульские конвенции Советского Союза с разными странами Восточной Европы, как правило, охватывают одни и те же вопросы: учреждение консульств, назначение и допущение консулов, персонал консульств; права, льготы, и привилегии консулов, должностных лиц консульской службы и сотрудников консульств; функции консулов. Наряду с положениями и институтами общего современного международного права, содержание которых углубляется их применением и зависит от субъекта, нормы конвенций основываются на определенных новых принципиальных моментах.