Материал: Sravnitelnoe_pravo_t_2_Lafitskiy (1)

Глава 2. Правовая система Франции

ля и др. Категории С и Д объединяют обслуживающий администра­тивный персонал и набираются из лиц, имеющих среднее образова­ние. Следует отметить, что численность служащих категории Д по­стоянно сокращается.

При назначении на должность чиновнику присваивается соответ­ствующий чин (ранг) — звание, которое дает право его обладателю занимать определенные должности, либо присвоение чина считает­ся недействительным, если оно не связано с занятием должности и деятельностью на государственной службе. Каждый чин охватывает несколько ступеней в должностной иерархии. Таким образом, про­движение чиновника по службе происходит повышения ступени и повышения в чине. В случае сокращения должности чиновник име­ет право на новую должность на условиях, определяемых статутными положениями соответствующей службы. Возможность перехода чи­новника с государственной службы на службу в местную админист­рацию и наоборот рассматривается законом как основная гарантия его продвижения по службе. Для государственной и местной служб установлена единая табель классификации персоналов, должностей и чинов.

Поступление на государственную службу

1. Допуск к государственным должностям. Французское законода­тельство дает исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в приеме на государственную службу. К ним относятся: отсутствие французского гражданства; лишение граждан­ских прав; судимость, исключающая возможность занятия должности на государственной службе; несоответствие требованиям, предъяв­ляемым Кодексом гражданской службы; физическое состояние, пре­пятствующее выполнению служебных функций.

Допуск к государственной службе определяется принципом ра­венства, закрепленным ст. 6 Декларации прав человека и гражданина, согласно которой все граждане «в равной мере допускаются ко всем постам, публичным должностям и занятиям сообразно их способнос­тям без каких-либо иных различий, кроме тех, которые обусловлены их добродетелями и талантами». Законодательно запрещается диск­риминация при приеме на государственную службу по признакам пола. Предпочтение при приеме на службу мужчинам или женщинам может быть сделано только исходя из специфики службы. На осно­вании принципа свободы мнения и совести, провозглашенного Де­кларацией прав человека и гражданина, не допускаются при приеме на государственную службу мотивы политического, философского или религиозного характера. Кроме того, особые статуты, конкрети­

195

зируя общий статут, могут содержать особые условия приема на го­сударственную службу в конкретный персонал. Как правило, они касаются возраста, образования и стажа службы. Что касается возрас­та, то в основном закрепляется не минимальный, а максимальный возрастной порог. Применительно к служащим категории А он со­ставляет обычно 35 лет, служащих категорий В, С и Д — 45 лет.

Особые статуты уточняют также характер и уровень диплома, требуемого при поступлении на службу. Это объясняется стремле­нием иметь квалифицированный персонал, отвечающий задачам, предъявляемым к конкретной службе. Относительно стажа статуты уточняют, входит ли в него военная служба, время обучения и т.д.

2. Порядок приема на службу. Прием на государственную службу проводится на конкурсной основе. Конкурсы проводятся трех видов: так называемый внешний конкурс для обладателей определенных дипломов; «внутренний» конкурс для чиновников, имеющих уста­новленный стаж государственной службы, или смешанный конкурс, совмещающий два вышеуказанных вида конкурсов. Последний обычно используется для продвижения лиц, находящихся на госу­дарственной службе. Конкурс объявляется постановлением соответ­ствующего министра, в котором указывается порядок проведения испытаний, количество должностей, подлежащих замещению, на­чало регистрации и испытаний. К конкурсу допускается любое за­интересованное лицо, а сама процедура допуска заключается во вне­сении кандидата в регистрационный список. Регистрация кандидатов подчинена условиям поступления на государственную службу, за­фиксированным в общем и особых статутах. Отбор кандидатов на государственную службу проводится специальным жюри, создава­емым органом, набирающим государственных служащих. Список кандидатов передается жюри этому органу, который выносит окон­чательное решение. Лицо, принятое на государственную службу, не сразу обретает статус чиновника, а после соответствующей стажи­ровки или испытательного срока от шести месяцев до двух лет. Любое лицо, участвовавшее в конкурсе, может обжаловать его результаты в административный суд.

Будучи основным, принцип конкурсного отбора не исключает других способов набора чиновников. Так, согласно Закону от 11 ян­варя 1984 г. назначение на высшие должности проводится Прави­тельством. Перечень этих должностей установлен декретом Прави­тельства от 21 марта 1959 г. К ним относятся: генеральный секретарь Правительства, префекты, директор центральной администрации, послы и др. Этот список не является исчерпывающим и может быть

196

дополнен Правительством. Назначение на эти посты проводится, как правило, с учетом политических взглядов и убеждений кандидатов.

При реорганизации или создании нового подразделения адми­нистрация может устанавливать временные или особые способы набора служащих. Чаще все это делается переводом чиновников из других учреждений либо на основе списка пригодности или прове­дения профессионального экзамена.

Для некоторых служб, в основном инспекционных и контроль­ных, особыми статутами может быть введен прямой доступ, преду­смотренный для служащих категории А. Прямой доступ к службе или на основе профессионального экзамена может быть также преду­смотрен особыми статутами для служащих категорий С и Д.

Кроме того, существуют так называемые зарезервированные должности, предусмотренные Кодексом военных пенсий жертвам войны, и некоторыми другими актами. На эти должности в виде благодарности, компенсации за инвалидность или возмещения ущер­ба принимаются только инвалиды, вдовы, сироты войны, военно­служащие. Замещению этой группой подлежат должности категорий В, С и D. Благодаря разнообразию способов приема на государствен­ную службу чиновники, принятые на конкурсной основе, составля­ют около половины всех государственных служащих. Однако неза­висимо от способа приема все служащие имеют равные права в час­ти продвижения по службе.

Статус государственного служащего

1. Права государственного служащего. Действующее законодатель­ство закрепляет за государственными служащими их права и гаран­тии. Закон от 13 июля 1983 г. гарантирует служащим свободу мнений. Закон запрещает проводить какие бы то ни было различия между служащими в силу их политических, профсоюзных, философских и религиозных взглядов или этнической принадлежности. Закон за­прещает регистрацию в личном деле служащего сведений о его взгля­дах и принадлежности к каким-либо организациям. Каждый чинов­ник имеет право на доступ к личному делу на условиях, предусмот­ренных Законом.

При баллотировании на выборную должность или при избрании чиновника в парламент, в Ассамблею европейских сообществ, в ре­гиональный, генеральный или муниципальный советы, в Высший совет Французов за рубежом, в члены Экономического и социально­го совета, на его продвижение по службе не могут влиять результаты голосования или мнения заинтересованных лиц во время действия выборного мандата.

197

Закон гарантирует служащим профсоюзные права. Они могут создавать профсоюзные организации, вступать в профсоюзы, пред­ставлять их. Профсоюзы служащих имеют право обжаловать в судеб­ном порядке регламентарные акты, наносящие ущерб их колллек- тивным интересам. Профсоюзные организации служащих могут вести переговоры с правительством относительно оплаты их труда, обсуждать с компетентными властями вопросы, связанные с усло­виями и организацией их труда.

Через своих представителей служащие могут принимать участие в работе консультативных органов по организации деятельности публичных служб, в подготовку статутных правил, в рассмотрении решений, касающихся их продвижения по службе.

Право служащих на забастовку регулируется действующим зако­нодательством. Преамбула Конституции 1946 г. устранила запрет на забастовки государственных служащих. Это положение воспроизве­дено в Законе от 13 июля 1983 г. Некоторые категории служащих лишены права на забастовку ввиду характера их деятельности. К ним относятся служащие судебных органов, полицейские, сотрудники национальной безопасности и некоторые другие.

При исполнении своих функций служащие пользуются защитой публичной службу, на которой они состоят. Публичная служба воз­мещает ущерб, причиненный служащим третьим лицам, в случае судебного обжалования их действий, если ущерб нанесен вследствие ошибки, допущенной служащим при исполнении служебных обя­занностей. Публичная служба обязана защищать чиновника от угроз, насилия, оскорблений, диффамации, насильственных действий во время исполнения их служебных обязанностей. Публичная служба может представлять интересы служащего в уголовном суде и требо­вать материальной компенсации за причиненный ему ущерб с лиц, совершивших вышеперечисленные действия.

Каждый служащий имеет право на вознаграждение, которое включает в себя жалованье, выплату на содержание жилища, се­мейную надбавку к жалованью, а также иные выплаты, установ­ленные законодательными и регламентарными актами. Размер жалованья устанавливается в зависимости от звания и занимаемой должности. На служащих распространяются специальные режимы социального страхования и пенсионного обеспечения. Служащие имеют право на ежегодные отпуска, отпуска по болезни, отпуска по материнству и отпуска, связанные с исполнение родительских обязанностей, отпуска на профессиональную и профсоюзную под­готовку.

198

Служащие, входящие в аналогичные персоналы государственных и местных публичных органов, получают идентичное вознаграждение. Один раз в два года правительство прилагает к проекту финансового закона расходы на выплату чиновничьему корпусу, исходя их расходов за предыдущий двухлетний срок. В отчете указываются источники финансирования на выплату вознаграждения, указываются различ­ные виды доплат и их удельный вес в жаловании служащих.

2. Обязанности государственного служащего. Закон от 13 июля 1983 г. фиксирует обязанности служащих. Профессиональная дея­тельность служащих должна быть полностью посвящена выполнению поставленных перед ним задач. Им запрещается заниматься какой бы то ни было деятельностью, связанной с получением дохода. Ис­ключение из этого правила может быть сделано только декретом Государственного совета. Служащие не могут участвовать сами или через своих посредников в деятельности предприятий, находящихся под контролем администрации, в состав которой они входят.

Закон предписывает служащему соблюдать профессиональную тайну. Освобождение от обязанности соблюдения профессиональной тайны может быть сделано руководителем только в случае обеспече­ния гражданам свободы доступа к административным документам. Закон обязывает служащих удовлетворять запросы граждан на полу­чение информации, содержащейся в административных документах.

В своей работе чиновник обязан следовать предписаниям своего руководства, кроме случаев, когда отданный приказ является оче­видно незаконным и может нанести ущерб публичным интересам.

3. Ответственность государственного служащего. Любое упуще­ние, допущенное служащим при исполнении служебных обязанно­стей, влечет дисциплинарную, а в случаях, предусмотренных зако­нодательством, уголовную ответственность. Дисциплинарные взыс­кания, налагаемые на служащих, делятся на четыре группы:

1. предупреждение и выговор;

2. понижение в ступени (эшелоне), временное отстранение от должности сроком до 15 дней;

3. лишение звания, временное отстранение от должности сроком от шести месяцев до двух лет;

4. увольнение.

Дисциплинарной властью по отношению к служащему обладает орган, назначивший его на должность. Служащий, против которого возбуждено дисциплинарное дело, имеет право на передачу ему сво­его личного дела в целом или любых прилагающихся к нему доку­ментов, а также помощь защитников по своему выбору. Любое дис­

199

циплинарное взыскание, кроме предупреждения и выговора, нала­гается на чиновника только после консультации с дисциплинарным советом. Заключение дисциплинарного совета, как и решение о наложении взыскания, должны быть мотивированы.

Решение о наложении взыскания может быть обжаловано служа­щим в дисциплинарный совет. Члены совета должны иметь звание не ниже звания чиновника, обратившегося в совет с жалобой. От­страненный от служебных обязанностей служащий сохраняет право на жалованье и все доплаты, предусмотренные законодательством. Его участь должна быть решена в четырехмесячный срок. Если в течение этого срока никакое решение не было принято, он восста­навливается в должности. Служащему, против которого возбуждено уголовное дело, размер вознаграждения может быть сокращен на половину. Это правило не распространяется на доплаты по испол­нению семейных обязанностей — их служащий получает полностью.

За некоторые преступления, специфические для государственной службы, такие как взяточничество, коррупция, подлог или превы­шение власти, чиновник несет уголовную ответственность.

К гражданской ответственности чиновник может быть привлечен только в случае, когда ущерб нанесен вследствие его личной ошибки; если ущерб причинен служебным проступком, его должна возместить администрация.

Прохождение государственной службы и прекращение служебных полномочий. Французское законодательство различает активную пуб­личную службу и иные состояние на публичной службе. К числу иных состояний службы Закон от 11 января 1984 г. относит: откомандиро­вание, вывод за штат, перевод в резерв, несение военной службы, отпуск по уходу за детьми.

Откомандирование мотивируется государственными интересами. Откомандированный чиновник выводится за штат органа, из кото­рого от командирован, но продолжает пользоваться в нем правами на продвижение по службе и пенсию. Командирование может быть краткосрочным (до шести месяцев) и долгосрочным (до пяти лет) с возможным продлением.

Вывод за штат характеризуется тем, что служащий теряет право на продвижение по службе и пенсию. Он подчиняется правилам своей новой службы. Однако он не утрачивает право на возвращение на прежнюю службу.

Чиновник может быть переведен в резерв по причине продолжи­тельной болезни или длительного отпуска. По окончании срока на­хождения в резерве чиновник может быть уволен с согласия пари-

200

тетной административной комиссии, если он трижды отказался от предлагаемых ему должностей.

При прохождении воинской службы служащий теряет право на получение жалованья в учреждении, из которого он был призван. При прохождении военной подготовки он получает оплачиваемый отпуск.

Отпуск по уходу за детьми предоставляется матери или отцу ре­бенка сроком на два года.

Продвижение чиновника по службе проводится путем оценки его профессиональных качеств. Оценка проводится его непосредствен­ным начальником по 20-тибалльной шкале. Руководитель службы обязан ежегодно сообщать чиновнику его оценку. Последний под­писывает учетную карточку и вправе вносить в нее свои замечания. Вынесенная оценка может быть обжалована чиновником в админи­стративном суде в двухмесячный срок. По просьбе чиновника ре­зультаты аттестации могут быть также пересмотрены паритетной административной комиссией.

Продвижение чиновника по службе включает в себя продвижение в эшелоне и продвижение в чине. Продвижение в эшелоне сопро­вождается увеличением жалованья. Продвижение в чине осуществля­ется также последовательно к более высокому и может быть может быть поставлено в зависимость от продолжительности профессио­нальной переподготовки в течение службы.

Для некоторых должностей, устанавливаемых решением прави­тельства, продвижение в чине проводится в соответствии с пропор­циями, предусмотренными особыми статутами:

• либо на основе отбора, исходя из профессиональных досто­инств чиновников, посредством включения в ежегодный спи­сок продвижения, составляемый после заключения паритетной комиссии;

• либо посредством профессионального конкурса.

Декреты об особых статутах устанавливают принципы и способы профессионального отбора, в том числе условия, предъявляемые к чину и эшелону, требуемые для участия в нем. Продвижение по службе проводиться в последовательности, предусмотренной табелем о рангах или квалификационными списками. Любой чиновник, по­лучивший повышение в чине, обязан принять должность, которая соответствует его новому званию.

Окончательное прекращение служебных функций, которое влечет утрату статуса чиновника, наступает в случаях:

• выхода на пенсию;

• согласованного ухода в отставку;

201

• увольнения;

• отставки.

Утрата французского гражданства, лишение гражданских прав, запрещение судебным органом занимать должность на публичной службе, невосстановление в должности вследствие служебного про­ступка влечет увольнение с публичной службы. При восстановлении гражданских прав, французского гражданства, а также истечении срока запрета на занятие должности заинтересованное лицо может быть допущено к публичной службе на основании заключения па­ритетной административной комиссии.

После прекращения исполнения служебных функций, кроме слу­чаев увольнения в качестве дисциплинарной санкции, бывший чи­новник, а после его смерти — правопреемник, имеют право на пен­сию. Пенсионной фонд чиновничества формируется за счет отчис­лений из жалованья чиновников (7%) и дотаций государства. Размер пенсии ограничен 75% последнего оклада.

Руководство государственной службой. Ответственность за про­ведение политики в области государственной службы несет Пре­мьер-министр. Согласно ст. 13 Закона от 11 января 1984 г. Премьер- министр следит за исполнением положения статута о государствен­ных служащих. Координацией и выработкой основных направлений в области государственной службы занимается Генеральное управ­ление администрации и государственной службы, учрежденное Ордонансом от 9 октября 1945 г. и реформированное декретом от 3 февраля 1959 г. Управление организует межведомственные кон­курсы на замещение должностей; опекает региональные институты администрации, Национальную школу администрации; руководит межведомственными штатами.

Кроме Премьер-министра полномочиями, относительно государ­ственной службы обладают Президент Республики, Правительство и его министры.

В соответствии со ст. 13 Конституции Президент Республики назначает на высшие гражданские и военные должности. Он назна­чает членов Государственного совета, префектов, послов, высших судебных чиновников, профессоров университетов и др.

Правительство принимает постановления по политике в части государственной службы, утверждает законопроекты, касающиеся положения чиновников, принимает декреты об особых статутах ад­министративных служб.

Все министры располагают полномочиями по руководству вве­ренной им администрацией. Особая роль принадлежит министру

202

экономики и финансов, который в обязательном порядке осуще­ствляет контроль за всеми актами, затрагивающими финансовую сторону деятельности государственной службы.

В соответствии с принципом участия чиновников в самоуправ­лении и определении условий труда, провозглашенному Законом от 13 июля 1983 г., предусматривается четыре категории консультатив­ных органов, в рамках которых это участие осуществляется: Высший совет государственной публичной службы, паритетные админист­ративные комиссии, паритетные технические комитеты, комитеты гигиены и охраны труда.

Высший совет государственной публичной службы является кол­легиальным органом, который формируется декретом Правительства на паритетной основе в составе 38 человек: 19 — представители администрации и 19 — представителей служащих, назначаемых на три года. Совет является консультативным органом и высшей дис­циплинарной инстанцией по делам государственных служащих.

Высший совет в обязательном порядке дает свои заключения на любой законопроект, касающийся статута государственной службы, на любой проект особого статута, а также по любому вопросу, кото­рый ставит перед ним Премьер-министр или одна треть членов са­мого совета. Совет заслушивает ежегодный отчет о состоянии госу­дарственной службы, высказывается по вопросам профессиональной подготовки государственных служащих. Высший совет государствен­ной публичной службы координирует деятельность паритетных ад­министративных советов и паритетных административных комите­тов, для которых он разрабатывает, в частности, типовые внутренние регламенты.

В качестве дисциплинарной инстанции Совет рассматривает жа­лобы чиновников или паритетных административных комиссий по вопросам увольнения, дисциплины и продвижения по службе.

В каждом штате служащих действуют паритетные административ­ные комиссии, которые формируются на паритетных началах из представителей администрации и представителей чиновников. Ко­миссии являются представительным коллегиальным консультатив­ным органами и решают вопросы индивидуального характера, каса­ющиеся карьеры чиновника.

Участие чиновников в определении условий их труда обеспечи­вается через паритетные технические комитеты, которые функцио­нируют при министре или руководителе административной службы. Они создаются на паритетных началах из представителей админи­страции и представителей профсоюза чиновников. Комитеты наде-