Материал: Sravnitelnoe_pravo_t_2_Lafitskiy (1)

лены консультативными функциями по вопросам статутов, органи­зации и функционирования служб.

Административная юстиция. Создание и развитие администра­тивной юстиции во Франции связано с Государственным советом, учрежденным Наполеоном I в 1799 г., который был призван оказы­вать ему помощь в решении законодательных и административных задач. Помимо консультативной функции с 1806 г. на Государствен­ный совет возложено разрешение споров между администрацией и гражданами. Аналогичными функциями на местном уровне наделя­ются советы префектур при префектах департаментов, в миниатюре копировавшие роль Государственного совета при главе государства.

За почти 200-летнюю историю административная юстиция пре­терпела существенную эволюцию. Современная система админис­тративной юстиции сформировалась сравнительно недавно, по су­ществу, в послевоенный период. Ее важнейшей вехами стали реор­ганизация Государственной совета в 1945 г., реформа 1953 г., когда советы префектур были заменены административными трибуналами. И наконец, с созданием с 1 января 1989 г. административных апел­ляционных судов в стране сложилась ныне действующая трехступен­чатая структура административной юстиции, иерархически состо­ящая из Государственного совета (его специальной секции), пяти административных апелляционных судов и 33 административных трибуналов.

Французское законодательство, регламентирующее организацию административной юстиции в стране, кодифицировано. Последняя редакция Кодекса административных трибуналов и административ­ных апелляционных судов, принятая правительственным декретом № 89-641 от 7 сентября 1989 г.¹, включает в себя все нормативные акты, в какой-либо мере касающиеся административной юстиции.

Понятие админстративной юстиции. Понятие «административная юстиция» — скорее доктринальное, чем юридическое. В законода­тельстве и юридической практике используются понятия «juridiction administrative» — «административное судебное учреждение» и «contentieux administratif» — «судебное разбирательство администра­тивных споров», В самом широком смысле административная юсти­ция во Франции может быть определена как форма судебного конт­роля за деятельностью администрации, осуществляемого специаль­ными органами — административными судами. Сам термин «административный суд» выступает как обобщающее понятие, охва­тывающее не только административные трибуналы, административ­

¹ См.: DalJoz. 1989. Р. 305.

204

ные апелляционные суды, но и некоторые административные орга­ны, наделенные судебными функциями (Высший совет социальной помощи, Центральная комиссия социальной помощи, Высший совет национального образования, Комиссия по делам беженцев, дисцип­линарные органы (секции, палаты) ряда профессиональных объеди­нений и некоторые другие).

Термин «административная юстиция» при некоторой двусмыс­ленности довольно точно отражает происхождение и современное состояние этого института во Франции. Административная юсти­ция — порождение администрации и в настоящее время в значитель­ной мере связана с нею.

Концептуальные основы административной юстиции заложены Законом от 16-24 августа 1790 г. о судебной организации. Неслучай­но французские юристы рассматривают этот Закон как основопола­гающий в создании в стране судебной системы вообще и админис­тративной юстиции в частности. Принятие этого Закона было в из­вестной степени реакцией против произвола королевской администрации и судов старого режима. По существу, Закон стал важным элементом в реализации принципа разделения властей. Су­дебным органом запрещалось в какой-либо форме вмешиваться в сферу законодательной власти. Закон разграничивает судебные и административные функции. Однако разграничение судебных и ад­министративных функций проводится таким образом, что выводит администрацию из под судебного контроля. Следствием подобной трактовки принципа разделения властей стало появление в рамках администрации органов, разрешающих конфликты как внутри нее самой, так и между последней и гражданами, чьи права и интересы затрагивались ее актами. С этой точки зрения данный Закон заложил основу дуализма в организации судебной системы страны. Именно в этом Законе — истоки института, получившем в дальнейшем по­лучило название «административной юстиции». Исторически раз­витие административной юстиции во Франции в большей степени обусловлено эволюцией администрации, чем влиянием судебной власти.

Система органов административной юстиции. В систему органов административной юстиции входят:

а) специализированные органы — административные трибуналы, административные апелляционные суды, Государственный совет;

б) иные административные судебные органы. К ним относятся такие учреждения, как Счетная палата и региональные счетные па­латы, Суд по вопросам бюджетной дисциплины и др., а также уже

205

упоминавшиеся различные советы профессиональных объединений и т.д., решения которых могут быть обжалованы в Государственном совете.

Основным элементом системы органов административной юсти­ции во Франции является административный трибунал. Как уже указывалось, их в стране 33: 26 —■ в метрополии и 7 — в заморских территориях. Свое название административный трибунал получает по городу нахождения. Каждый трибунал возглавляется председате­лем. В 15 трибуналах существует одна палата, в остальных — от двух до пяти палат в зависимости от численности населения территории, находящейся под его юрисдикцией. Трибунал Парижа состоит из семи секций, каждая из которых включает в себя две палаты.

Создание в соответствии с Законом от 31 декабря 1987 г. о рефор­ме административных судебных органов, пяти административных апелляционных судов было вызвано в основном перегруженностью Государственного совета кассационными делами. Действительно, накануне реформы в 1987 г. около 24 тыс. дел ждало своего рассмот­рения в Государственном совете, тогда как в год Совет способен рассмотреть не более 8 тыс. дел. С 1983 г. до 20% дел рассматривалось спустя более чем три года после подачи в Совет. Не менее удруча­ющая картина царила и в административных трибуналах. Около 100 тыс. дел было зарегистрировано, а средний срок до вынесения решения по делу составлял два с половиной года. Новая судебная инстанция призвана разрешить эти проблемы.

Государственный совет как высший орган административной юстиции выступает в качестве первой и последней инстанции при рассмотрении некоторой категории дел, апелляционного либо кас­сационного суда при обжаловании решений нижестоящих судов. Совет состоит из 201 действительного члена: одного вице-председа­теля; шести руководителей секций; 79 Государственных советников; 81 докладчика, в их число входит и генеральный секретарь Совета; 34 аудиторов 1 -го и 2-го классов. К ним добавляются 12 внештатных государственных советников, назначаемых на четыре года. Все члены Совета назначаются декретом Президента Республики.

Несмотря на то что различие между консультационными и судеб­ными функциями Совета проводится довольно четко, следует под­черкнуть, что все постоянные члены Государственного совета участ­вуют в работе секции по рассмотрению споров, которая и выступает в качестве высшего органа административной юстиции во Франции.

Порядок формирования органов административной юстиции. Члены корпуса административных трибуналов и административных апел­

206

ляционных судов набираются на конкурсной основе из выпускников Национальной школы администрации. Помимо выпускников На­циональной школы администрации органы административной юс­тиции комплектуются путем так называемого внешнего тура, из чиновников гражданской, военной и местной администрации. На­значение на должность членов административных трибуналов и ад­министративных апелляционных судов проводится декретом Пре­зидента Республики.

По предложению Высшего совета административных судов и административных апелляционных трибуналов в органы админис­тративной юстиции могут быть командированы сроком до трех лет судьи общих судов и служащие государственной и местной админи­страции из числа бывших выпускников Национальной школы адми­нистрации.

Иерархия членов корпуса административных трибуналов и адми­нистративных апелляционных трибуналов включает в себя следу­ющие звания: председатель административного трибунала Парижа, заместитель председателя административного трибунала Парижа; председатель административного трибунала вне класса; председатель административного трибунала; советник вне класса административ­ного трибунала; советник 1-го класса административного трибунала и советник 2-го класса административного трибунала.

Председатель вне класса может выполнять функции председателя либо одной из палат административного апелляционного суда либо административного трибунала, перечень которых определен декре­том Государственного совета. Председатели могут осуществлять функции либо председателя административных трибуналов помимо вышеуказанных либо председателя палаты административных три­буналов, либо заместителя председателя секции административного трибунала Парижа либо докладчика или правительственного комис­сара в административных апелляционных судах.

Советники вне класса и советники 1 -го класса выполняют функ­ции докладчика или правительственного комиссара в администра­тивных трибуналах и в определенных случаях в административных апелляционных судах. Советники 2-го класса выступают в качестве докладчика или правительственного комиссара в административных трибуналах. Так же как и судьи общих судов, члены корпуса адми­нистративной юстиции не сменяемы. С согласия председателя суда судьи административной юстиции могут исполнять некоторые ад­министративные функции. Однако они не могут участвовать в дея­тельности других государственных служб, кроме национальной

207

службы. Во время выполнения судебных функций судьи админи­стративных трибуналов и административных апелляционных судов не могут, кроме как со своего согласия, получать назначения на новую должность, даже если она связана с продвижением по службе.

За исключением председателя административного трибунала Па­рижа, продвижение по иерархии членов административных трибуна­лов и административных апелляционных судов осуществляется путем присвоения очередного звания соответственно рангу, после внесения в список на повышения по службе. Звание советника советника 2-го класса и советника включает в себя семь рангов, советника 1-го клас­са или советника вне класса — шесть рангов. Звание председателя и председателя вне класса — четыре ранга, заместителя председателя и председателя административного трибунала Парижа — один ранг. Определены сроки пребывания в каждом ранге. Продвижение в ран­ге проводится постановлением заместителя председателя Государ­ственного совета.

Управление в сфере административной юстиции. Существенной новеллой реформы административной юстиции в конце 80-х годов является учреждение Высшего совета административных трибуналов и административных апелляционных судов и генерального секрета­ря административных трибуналов и административных апелляцион­ных судов. На Высший совет возложено решение всего комплекса вопросов, связанных с кадровой политикой в области администра­тивной юстиции, т.е. набора судей в корпус административной юс­тиции, их карьеры, переподготовки, увольнения, наложения дисцип­линарных взысканий и т.д. Председательстует в Совете заместитель председателя Государственного совета.

В состав Высшего совета административных трибуналов и адми­нистративных апелляционных судов входят: 1) глава Инспекции по административным судебным органом; 2) генеральный директор государственной службы; 3) генеральный секретарь Государствен­ного совета; 4) директор судебных служб министерства юстиции; 5) пять представителей членов корпуса административных трибуналов и административных апелляционных судов, избираемых по списку среди членов корпуса, сроком на три года; 6) три лица, не занимаю­щих выборные должности, назначаемых соответственно Президен­том Республики, председателем Национального собрания и предсе­дателем Сената срок на три года без права повторного назначения.

Совет собирается председателем либо по его собственной иници­ативе либо по инициативе министра юстиции либо по письменному требованию трех из пяти представителей корпуса членов админис­

208

Глава 2. Правовая система Франции

тративной юстиции. В последнем случае Совет собирается в двухме­сячный срок после внесения требования. По каждому делу предсе­датель Высшего совета назначает докладчика, которым может быть генеральный секретарь административных трибуналов или один из членов Совета. При рассмотрении вопросов индивидуального харак­тера, касающихся статуса членов административной юстиции, в Со­вете участвуют его члены в звании не ниже звания административно­го судьи, чье дело рассматривается Советом. Заключения и предло­жения Совета выносятся большинством, участвующих в голосовании. По индивидуальным делам по требованию одного их членов Совета проводится тайное голосование бюллетенями. Это правило не при­меняется при рассмотрении вопросов, связанных с переменой слу­жебного положения.

Генеральный секретарь административных трибуналов и адми­нистративных апелляционных судов назначается декретом Премьер- министра по предложению Высшего совета из членов администра­тивной юстиции сроком на пять лет. Генеральный секретарь несет ответственность: за обеспечение секретариата Высшего совета, управление и комплектование персонала канцелярий администра­тивных судов, координацию материального и технического обеспе­чения и ведения документации. С этой целью он готовит повестку дня заседания Совета и информирует Совет по вопросам, входящим в его компетенцию. При выполнении своих функций секретариату оказывают содействие службы секретариата Государственного сове­та, а также в случае необходимости аналогичные службы министер­ства юстиции и министерства внутренних дел.

Юрисдикция органов административной юстиции

Принцип территориальной подсудности распространяется на дея­тельность административных трибуналов и административных апел­ляционных судов. Территориальная подсудность административных трибуналов ограничена судебными округами, которые охватывают от двух до семи департаментов (департамент — административно­территориальная единица во Франции). Территориальная юрисдик­ция административных апелляционных судов зависит от числа ад­министративных трибуналов, жалобы на постановления которых они вправе рассматривать в качестве апелляционной инстанции.

Что касается предметной подсудности, то во Франции могут быть обжалованы все без исключения акты управления, имеющие целью создать, упразднить или изменить правовое состояние или субъек­тивные права физических лиц независимо от характера акта. Обжа­лованы могут быть только акты исполнительной власти и притом

209

Часть 1. Романо-германское правовое сообщество

обязательно изданные. Право обжалования действий органов управ­ления и должностных лиц принадлежит всем заинтересованным лицам. Допускаются коллективные жалобы на акты или действия, затрагивающие одновременно интересы нескольких лиц. В норма­тивных актах нет общего определения или исчерпывающего перечня круга субъектов, имеющих право обжалования.

Административные трибуналы правомочны рассматривать все категории дел против органов управления, за исключением тех, ко­торые отнесены к компетенции Государственного совета, выступа­ющего в качестве первой и последней инстанций.

К компетенции административных апелляционных судов отне­сено рассмотрение жалоб на решения административных трибуна­лов, за исключением обжалования в целях оценки законности, ре­шений о муниципальных и кантональных выборах и обжалования превышения власти при принятии регламентарных актов. В послед­них случаях обжалование осуществляется в Государственном совете.

Государственный совет может выступать в качестве первой, апел­ляционной и кассационной инстанций. В качестве первой и послед­ней инстанций Государственный совет выносит решения: по жало­бам в целях отмены декретов Премьер-министра или Президента Республики, а также нормативных актов, принятых министрами; по спорам касающимся статуса высших государственных должностных лиц, назначаемых декретом Президента Республики; жалобам о за­конности административных актов, сфера применения которых шире компетенции одного административного суда; спорам, возникающим вне территорий, подпадающих под юрисдикцию административных судов (за границей или в открытом море). Реформа административ­ной юстиции конца 80-х гг. в в значительной степени «разгрузила» Государственный совет от апелляционной функции, оставив за ним лишь некоторые категории дел, не подпадающих под юрисдикцию административных апелляционных трибуналов.

В качестве кассационной инстанции Государственный совет рас­сматривает жалобы на постановления административных апелляци­онных судов и иных административных судебных органов, для кото­рых Совет выступает в качестве высшей судебной инстанции. Вопрос о целесообразности принятия жалобы к рассмотрению решается Комиссией по принятию дел к производству в Государственном совете. Если постановление не подлежит обжалованию или если нет серьезных мотивов для обжалования, Государственный совет отка­зывает в приеме дела к производству. Исследовав материалы дела, Государственный совет может принять решение об аннулировании

210

Глава 2. Правовая система Франции

постановления нижестоящего органа и направлении дела на новое рассмотрение того же органа в новом составе или иного администра­тивного судебного органа того же порядка. Кроме того, Государ­ственный совет вправе разрешить спор по существу, если того тре­буют интересы правосудия. При повторном обжаловании Государ­ственный совет выносит окончательное решение, не подлежащее более обжалованию.

Административным трибуналам и административным апелляци­онным судам предоставлено право направлять материалы дела на заключение Государственного совета в том случае, когда при рас­смотрении обстоятельств дела возникают сложные, вызывающие споры, вопросы применения права, ранее не встречавшиеся в судеб­ной практике. Материалы дела согласно специальному постановле­нию трибунала или суда, не подлежащему обжалованию, направля­ются в Государственный совет, который дает заключения в трехме­сячный срок. На тот же период откладывается рассмотрение спора по существу.

Процедура рассмотрения дел органами административной юстиции. В зависимости от характера спора заявитель выбирает соответству­ющий вид обжалования. Наиболее распространенными видами жа­лоб являются обжалование в связи с превышением власти и полное обжалование. Обжалованием в связи с превышением власти любое заинтересованное лицо может добиться через административный суд отмены незаконного административного решения. При этом в зада­чу суда входит выяснение, нарушает ли данный акт статью закона, на которую ссылается заявитель. По выяснению этого суд может отклонить жалобу либо аннулировать (полностью или частично) обжалованный акт, который в последнем случае считается недей­ствительным с момента принятия. Полное обжалование отличается от предыдущего как своим предметом, так и средствами, которые могут быть использованы для удовлетворения заявления об аннули­ровании. Посредством этого вида обжалования заявитель может, ссылаясь на ущемление своих прав, не только потребовать аннули­ровать незаконное решение, но и признать наличие неправомочных действий, а также определить размер ущерба, нанесенного заявителю в данном конкретном случае. Полномочия суда в этой ситуации шире, чем при аннулировании спорного решения: он может не толь­ко отменить оспариваемый акт, но и определить материальные пра­ва заявителя, обязав административный орган, ответственный за принятое решение, возместить причиненный ущерб либо снять с заявителя наложенное взыскание.

211

Жалобы на органы управления или должностных лиц подаются на гербовой бумаге (без оплаты государственной пошлины или гер­бового сбора). Никаких требований к форме жалобы, подаваемой в органы административной юстиции, не предъявляется. Однако в ней должны быть обязательно указаны анкетные данные жалобщика, обжалуемые действия и негативные последствия для жалующегося. Если обжалуется опубликованный акт, то следует указать место его опубликования; если же обжалуется неопубликованный акт, то долж­ны быть приложены его копия или подлинник.

Жалобы подаются, как правило, по месту нахождения того органа, акты которого обжалуются. В тех случаях, когда спор касается недви­жимости, — по месту ее нахождения.

Жалоба должна быть составлена и подписана адвокатом, пред­ставляющим интересы жалобщика. Жалобы, касающиеся нарушений прав пенсионеров, а также на конкретные действия должностных лиц жалующийся может составлять сам или пользоваться при этом бесплатной помощью адвоката.

Единственное формальное требование, ограничивающее права жалобщика, — это срок подачи жалобы. Он равен двум месяцам с момента совершения обжалуемых действий или издания обжалуемо­го акта. Течение срока исчисляется для общих регламентарных актов с момента их опубликования, а для индивидуальных актов — с мо­мента вручения актов или извещения об их издании. Акт или изве­щение считается врученным, даже если лица, которым они адресо­ваны, отказываются их принять.

Судебный процесс в органах административной юстиции состоит из стадии судебного расследования и стадии вынесения судебного решения. Административный трибунал, получив жалобу, обязан направить ее копию главе того ведомства, в систему которого входит орган, действия или акты которого обжалуются (министру или пре­фекту). О жалобах, поданных в секцию Государственного совета по рассмотрению споров, как в суд первой инстанции, сообщается Пре- мьр-министру и министру, действия или акты которого обжалуются.

Подача жалобы не приостанавливает исполнение спорного акта. Но по специальному заявлению жалобщика судебный орган имеет право, когда это не затрагивает интересы публичного порядка и го­сударственной безопасности, вынести постановление о приостанов­лении действия акта, если его исполнение повлечет вред, который в последствии не может быть возмещен или исправлен. Практически органы управления, как правило, сами воздерживаются от исполне­ния обжалуемых актов, опасаясь возможного возмещения ущерба.

212