тонами, заключенного в 1815 г. после падения Гельветической Рес­публики. Однако затем перед конституционной комиссией была пос­тавлена иная задача: дать Швейцарии национальную и демократи­ческую конституцию, создав тем самым новое союзное государство.

При обсуждении вопроса создания «правительственных институ­тов союзной власти» («Bundesbehorden») на передний план вышли определенные разногласия, поэтому уже на втором заседании комис­сии было решено сойтись на промежуточном решении, предусмат­ривавшем создание двухпалатного парламента по образцу США.

Свою работу комиссия завершила 8 апреля 1848 г. Результатом ее усилий стала не просто ревизия союзного договора 1815 г. Была соз­дана национально-государственная конституция, (обозначенная как «Федеративная конституция», или «Bundesverfassung»), содержащая в себе ярко выраженные элементы федеративного государственного устройства. Вопрос о характере взаимоотношений кантонов и цент­рального правительства был, вообще говоря, решен в пользу послед­него, однако, чтобы не отпугнуть большинство кантонов, комиссия решила на первых порах не заострять внимание на этой проблеме и оставить ее, так сказать, в «подвешенном» состоянии.

16 мая 1848 г. старый общешвейцарский «Собор» («Tagsatzung»), исполнявший примерно с XV в. роль единственной надкантональной совещательной структуры без каких-либо реальных прав и полномо­чий, собрался на одно из своих последних заседаний с тем, чтобы окончательно утвердить текст Федеративной Конституции. В центре внимания, что совершенно естественно, оказался вопрос сохранения прав кантонов.

В результате долгих споров принятая новая Федеративная Кон­ституция ни словом не упоминала о том, что «союз» («Bund») явля­ется суверенным государством, пусть даже через описание его пол­номочий и задач это было более чем очевидно. Конституция как бы исходила из того, что новое федеративное государство продолжает, как и раньше, оставаться союзом суверенных кантонов, закрепив в ст. 1: «Die durch gegenwartigen Bund vereinigten Volkerschaften der zwei- undzwanzig souveranen Kantone bilden in ihrer Gesamtheit die schweize- rische Eidgenossenschaft»¹. Эта формулировка, правда, в ст. 3 подвер­галась существенному ограничению: «Die Kantone sind souveran, so- weit ihre Souveranitat nicht durch die Bundesverfassung eingeschrankt ist»².

1 «Все посредством нынешнего союза объединенные народы 22 суверенных канто­нов... Образуют в их единстве швейцарскую Конфедерацию» (нем.).

2 «Кантоны суверенны в той степени, в какой их суверенитет не ограничен феде­ральной конституцией» (нем.).

Обе формулировки сохранились в тексте конституции и после так называемой тотальной ревизии, проведенной в 1874 г. Таким обра­зом, заложенная еще в 1848 г. определенная правовая неясность сохранилась до наших дней, что в исторической перспективе стало, скорее, преимуществом, нежели недостатком. Сознательным обра­зом созданная «серая зона закона» расширяла поле для политических маневров и давала больше шансов на достижение того или иного компромисса. 27 июня 1848 г. было принято решение принять уточ­ненный текст Федеративной Конституции и предоставить ее канто­нам на ратификацию. 12 сентября 1848 г. новая Федеративная Кон­ституция официально вступила в силу.

Как указывает консервативный швейцарский историк Э. Хис, акт вступления в силу нового Основного закона «произошел не из норм действующего права, а на основе самопровозглашенной компетен­ции». Выиграв гражданскую войну в 1847 г., либеральные и протес­тантские кантоны настояли на своей воле и создали новое право. Тем не менее Э. Хис признает, что с учетом существовавших условий, старый «Собор» действовал максимально умно и осторожно¹.

В последующие годы попыток оспорить принятую Конституцию предпринято в Швейцарии не было. Ее противники предпочти под­чиниться ходу событий, а Швейцария впервые в истории приобрела солидный фундамент для своего дальнейшего развития уже в каче­стве современного национального государства.

В результате принятия Конституции 1848 г. из непрочного союза государств-кантонов Швейцария превратилась в единое союзное государство, в котором впервые был создан постоянный коллектив­ный орган исполнительной власти — Федеральный совет из семи членов, избираемых Федеральным собранием в составе двух палат парламента: Национального совета (большая палата) и Совета кан­тонов (малая палата).

В 1874 г. Конституция 1848 г. была подвергнута «первой тотальной ревизии». Необходимость ревизии Конституции проявилась в ре­зультате франко-германской войны, начавшейся в августе 1870 г. и завершившейся в январе 1871 г. поражением Франции, падением выросшего в Швейцарии императора Наполеона III и провозглаше­нием Германской империи. Объединение Германии объективно уси­лило тех в Швейцарии, кто выступал за оттеснение церкви от рыча­гов государственной власти и общественного влияния, за передачу

¹ См.: His Е. Geschichte des neuem schweizerischen Staatsrechts. Bd. 3: Der Bundesstaat von 1848 bis 1914. Basel, 1938. S. 23.

261

центральному руководству как можно больше компетенций, а глав­ное , за создание унифицированной, управляемой из центра, армии.

4 июля 1873 г. Федеральный совет подготовил «Послание» в свя­зи с необходимостью пересмотра федеральной Конституции Швей­царии. Среди самых важных поправок были предложения: передать в распоряжение центра исключительную компетенцию в военной сфере; ввести факультативный референдум по законодательным во­просам; четко закрепить свободу совести и вероисповедания, в том числе и для нехристианских конфессий; ввести в число конституци­онных норм свободу торговли и занятий бизнесом; расширить права людей «вновь поселившихся» на территории «неродных» для себя общин, т.е. права внутренних мигрантов; передать центру исключи­тельное право унифицировать систему мер и весов, а также граждан­ского и процессуального законодательства.

В прошедшем 19 апреля 1874 г. референдуме приняло участие небывалое количество имеющих право голоса (80%). Против попра­вок к Конституции было подано 198 013 голосов, тогда как за них проголосовало 340 199 человек. 29 мая 1874 г. новая Конституция Швейцарии вступила в силу.

Этот документ запустил целую лавину новых законодательных актов, образовавших к концу XIX в. более или менее надежный, а главное, унифицированный, правовой фундамент функциониро­вания Швейцарского государства.

В 1877 г. вступило в силу фабричное законодательство, в 1883 г. — корпоративное право, в 1889 г. заработал Закон о взимании долгов и банкротстве, в 1898 г. началась конкретная работа по унификации гражданского и уголовного законодательства. Единственной об­ластью, где конституция 1874 г. не смогла привести к фундаменталь­ным переменам, была область политических прав женщин. Однако наиболее важной новацией, содержавшейся во «Второй Федеральной Конституции», являлось закрепленное право народа выносить на «факультативный референдум» любой принятый парламентом закон. Тем самым в Швейцарии были заложены современные институты прямой демократии.

Важнейшим фактором общественно-политической модернизации швейцарского общества стала вторая «тотальная ревизия» Консти­туции, произошедшая в 2000 г. Однако сама работа по пересмотру Конституции началась еще в 1973 г., когда так называемая Комиссия Валена предоставила Правительству итоговый доклад и рекомендо­вала продолжить работу над проектом новой конституции в рамках более обширной комиссии.

262

В 1974 г. во главе расширенной «Конституционной Комиссии» встал министр полиции и юстиции федеральный советник Курт Фур- глер- Дополнительный импульс работе комиссии придал столетний юбилей первой «тотальной ревизии» швейцарской Конституции 1874 г. Менялась и международная обстановка: Швейцария подпи­сала, наконец, «Европейскую конвенцию прав человека», в том же году началась общемировая промышленная рецессия.

В 1977 г. Комиссия Фурглера представила довольно смелый про­ект новой конституции. В 1978 г. проект был спущен в кантоны на согласование в рамках «Процедуры экспертного согласования и общественной экспертизы» («Vernehmlassungsverfahren») — и фак­тически заморожен почти на два десятилетия. Лишь в середине 1990-х гг., когда в Швейцарии началась совершенно новая духовно­моральная эпоха, Федеральный совет смог «разморозить» проект второй «тотальной ревизии», опубликовав 20 ноября 1995 г. «Посла­ние к реформе Федеральной Конституции».

К этому времени большинство населения осознало, что устарелая, написанная малопонятным современному человеку языком, запу­танная (с 1874 г. в нее было внесено более 140 поправок) националь­ная Конституция нуждается в решительном обновлении¹. 18 апреля 1999 г. в Швейцарии прошел референдум по новой Конституции. За нее высказалось 59,2% голосовавших и 13 из 26 кантонов. Явка из­бирателей была очень невысокой — к избирательным урнам пришло всего 35% имевших право голоса. 1 января 2000 г. Конституция всту­пила в силу².

Как уже отмечалось, новый Основной закон был написан четким и понятным языком; кроме того, в отличие от предыдущей редакции, он был ясно структурированным документом, состоящим из Преам­булы и шести разделов.

■ Преамбула отличалась совершенно новыми акцентами, которые учитывали современные реалии. Ранее в ней содержались положения исключительно «внутреннего» характера, в то время как сегодняшняя Преамбула подчеркивает неразрывную связь государственного суве­ренитета Швейцарии с открытостью миру, подчеркивает мысль о необходимости развивать толерантность и укреплять гражданскую ответственность перед грядущими поколениями.

1 См.: Авраменко с.Л. Новая конституция Швейцарской Конфедерации: пра­во и современность: сборник научных работ (1995-2001). М.: мгугт, 2001. С. 40-53.

² Текст Конституции Швейцарии от 18 апреля 1999 г. на русском языке см.: <http:// constitution.garant.ru/DOC_3864915.htm>.

263

В Первом разделе излагаются общие положения, характеризу­ющие сущность современной Конфедерации. К этим положениям относятся определение федеративного государства, цели Конфеде­рации, суверенный статус кантонов и языковое многообразие. Из новой Конституции исчезло понятие «полукантон», хотя сохрани­лось положение о том (ст. 142), что полукантон имеет половинное количество голосов кантона. Статья 4 устанавливает, что деятель­ность государства базируется на законодательной базе, другими словами, государственные органы не могут действовать, не имея на то законодательного основания.

Второй раздел посвящен основным (гражданским и политиче­ским) правам, а также социальным целям государства. Основные права изложены в 30 статьях, которые фактически модернизировали и упорядочили существовавшие ранее писаные и неписаные права и традиции. Параллельно из Основного закона были устранены оче­видные архаизмы, например: положение о налоге на вселение невес­ты в дом супруга; запрет кантонам иметь армию численностью более 300 человек; положение об обязанности кантонов оказывать друг другу военную помощь (прямой отголосок норм «Союзной грамоты» 1291 г.); запрет на производство абсента (очень крепкого алкоголь­ного напитка на основе полынных трав).

Вместе с тем в Конституцию были включены нормы, ранее в ней отсутствовавшие. Так, ранее в Швейцарии никем не оспаривалось право личности на жизнь и личную свободу, а также никто не про­тестовал и против запрета произвола, однако в Конституции эти нормы закреплены не были. Не было отдельной статьи и о защите свободы вероисповедания (с учетом серьезных проблемы, связанных с интеграцией евреев в швейцарское общество в XIX в., отсутствие этой нормы становится понятным).

Новая Конституция Швейцарии впервые в национальной истории четко гарантирует: защиту человеческого достоинства (ст. 7); защиту от произвола (ст. 9); право на жизнь и личную свободу (ст. 10); защи­ту детей и подростков (ст. 11); защиту частной жизни (ст. 13); свобо­ду мнений и информации (ст. 16); право изъясняться на любом языке (ст. 18, таким образом, косвенно защищает диалекты и способствует их развитию); свободу науки (ст. 20); свободу культуры (ст. 21); сво­боду собраний (ст. 22).

Ряд статей Конституции являются абсолютно новаторскими, по­хожие нормы прописаны далеко не в каждой конституции мира. Имеются в виду, например, логичная для горной страны гарантия права на помощь в чрезвычайной ситуации (ст. 12), а также защита

264

от выдачи и высылки (ст. 25), гарантия свободы средств информации (ст. 17). Статья 41 впервые четко постулирует социальную направ­ленность Швейцарского государства. В частности, говорится о том, что федерация и кантоны осуществляют социальную деятельность в рамках своих компетенций и имеющихся в их распоряжении средств, каждый гражданин имеет право на социальную безопасность, семья и дети пользуются особой защитой. При этом, правда, оговаривает­ся, что данные положения имеют принципиальный характер и не являются основанием для конкретных претензий к государству.

Третий раздел регулирует функционирование Швейцарского фе­деративного государства. В частности, устанавливается порядок от­ношений между федерацией (федеральным центром) и кантонами. В центре раздела находится общий принцип, в соответствии с кото­рым центр выполняет только те функции, которые объективно тре­буют единого регулирования или полноценное выполнение которых превышает возможности кантонов. В целом по новой Конституции кантоны имеют право выполнять все функции, которые однозначно не отнесены к компетенции центра. Вместе с тем центр и кантоны обязаны сотрудничать и вести взаимодействие в духе взаимного ува­жения. Кроме того, в этом разделе закреплены нормы, которые от­сутствовали в прежней Конституции: в ней не было принципа суб­сидиарности, не оговаривалась свобода выбора кантонами форм исполнения федерального права, не было и принципа участия кан­тонов во внешней политике.

В ст. 42-49 подробно изложены принципы разграничения пол­номочий и компетенций между Конфедерацией и кантонами. Ста­тья 50 устанавливает трехступенчатую модель Швейцарского феде­ративного государства, состоящую из общин (низший уровень, все­го 2873 общины), кантонов (23 кантона, три из которых поделены на полукантоны, то есть всего фактически 26 кантонов) и федерации. В ней закреплена автономия общин (ранее такое положение в Кон­ституции отсутствовало); кроме того, федерация обязана при выпол­нении своих функций учитывать специфические особенности горо­дов, агломераций, горных областей и т.д.

В отдельной главе подробно определяются компетенции центра в отдельных областях, а также очерчиваются сферы совместной ком­петенции центра и кантонов. В частности, новая Конституция опре­деляет задачи Конфедерации в области внешней политики и пере­числяет ее внешнеполитические цели (ст. 54). Статья 55 гарантирует право кантонов принимать участие в выработке внешнеполитических Решений в случае, если напрямую затрагивается сфера их интересов

265

или компетенций. Особую роль играет (отсутствующее, кстати, в рос­сийской Конституции) право кантонов (субъектов федерации) иметь возможность участия в международных переговорах.

Четвертый раздел посвящен экономической проблематике. В нем модернизированы и сведены воедино принципы организации эко­номической жизни в стране, ранее беспорядочно рассеянные по всему тексту Конституции. Новый Основной закон Швейцарии за­крепляет принцип экономической свободы, центральное значение отводится свободной конкуренции в рамках частной рыночной эко­номики. Тем самым фактически существующие реалии корпоратив­ной экономики в целом оказываются антиконституционными, хотя закрепляются основы корпоративизма, взятые через призму отдель­ных отраслей промышленности.

Так, в Конституции: говорится о мерах, направленных на поддерж­ку швейцарского сельского хозяйства, поддержку регионов, эконо­мика которых находится под угрозой; закрепляются меры стимули­рования отдельных отраслей и профессий; гарантируется защита экономики от внешних факторов. Все эти вопросы, а также политика в области защиты потребителей, развития конкуренции, банковское и страховое дело, денежная и валютная политика, внешнеэкономи­ческая политика относятся к сфере компетенций центра.

Далее, в разделе формулируются основы финансового порядка в стране, устанавливаются основы налогообложения и перечисляются налоги, право взимать и устанавливать которые находится в сфере компетенций центра. Сюда вошли также положения, связанные с современным развитием науки, в частности, касающиеся исследо­ваний в области искусственного оплодотворения, правил обращения с человеческим зародышем и основ применения технологий генной инженерии. Конституция запрещает все виды клонирования и вме­шательство в человеческую наследственность. Запрещена и торговля эмбрионами.

Особо следует обратить внимание на институт референдума. На­помним, что Конституция 1848 г. устанавливала практику проведения референдумов по вопросам, связанным с принятием новой федераль­ной Конституции и внесением поправок в уже действующий Основ­ной закон. В результате первой «тотальной ревизии» 1874 г. институт референдума был распространен на законы, принимаемые парламен­том (по требованию 50 тыс. граждан или 8 кантонов в течение 100 дней после принятия закона парламентом может быть инициирован рефе­рендум). Поправки, внесенные в Конституцию в 1921 и 1977 гг., дали возможность проводить факультативные референдумы и по между­

266

народным договорам. Важным событием стало введенное в Консти­туцию в 1891 г. право «народной инициативы» (т.е. право самих граж­дан выносить законопроекты на референдум) по вопросам, связан­ным с частичным пересмотром Федеральной Конституции (раньше это право касалось только полного пересмотра конституции).

В Конституции 2000 г. нормы, регламентирующие проведение референдума, содержатся в ст. 138-142. В соответствии с ними уста­навливается два вида референдумов: обязательный и факультатив­ный. По всем вопросам, связанным с пересмотром действующей конституции, а также вступлением Швейцарии в какие-либо между­народные (наднациональные) организации, предусмотрено прове­дение обязательного народного референдума. Факультативный ре­ферендум может проводиться по требованию 50 тыс. граждан или 8 кантонов по законодательным актам, принимаемым федеральным парламентом, по специальным и неотложным федеральным законам, по заключаемым Швейцарией международным договорам. Полный или частичный пересмотр Конституции может быть произведен при наличии 100 тыс. подписей избирателей. Если речь идет о частичном пересмотре, то инициатива может быть изложена в виде общего тре­бования (идеи) или же в виде завершенного проекта предлагаемого изменения. В первом случае палаты парламента при согласии с иде­ей пересмотра разрабатывают соответствующий законопроект и вы­носят его на рассмотрение народа и кантонов.

В случае, если палаты не одобряют инициативу, вопрос о частич­ном пересмотре Конституции также выносится на референдум. Если большинство граждан, принявших участие в референдуме, выска­жется позитивно, федеральный парламент в соответствии с приня­тым народом решением начинает преобразовывать это решение в конкретный юридический текст. Если требование относительно вне­сения поправок в конституцию предоставляется уже в виде разрабо­танного проекта, то последний выносится на референдум, причем парламент имеет право параллельно представить народу и свой аль­тернативный проект.

В ходе обсуждения проекта конституции высказывались требования увеличить количество необходимых подписей с тем, чтобы повысить степень «репрезентативности» выдвигаемых проектов и инициатив. Фактически же эта мера, будь она реализована на практике, привела бы к очередному укреплению позиций структур корпоративного госу­дарства, так как понятно, что только хорошо организованные структу­ры способны в кратчайшее время собрать тысячи подписей. Поэтому, в итоге, были оставлены прежние цифры — для референдума по рефор-

Часть 1. Романо-германское правовое сообщество

ме конституции необходимо собрать 100 тыс. подписей, для проведения факультативного референдума достаточно собрать 50 тыс.

Пятый раздел конституции содержит положения, регламентиру­ющие деятельность федеральных органов власти. Предусмотрено наличие в Швейцарии трех основных структур, каждая из которых представляет соответствующую ветвь власти: Федеральное собрание (состоит из двух палат, представляет законодательную власть); Фе­деральный совет (Правительство, исполнительная власть); Федераль­ный суд (судебная власть). Основные нововведения коснулись дея­тельности Федерального суда. Во-первых, он был освобожден от ряда специальных функций, что способствовало повышению эффектив­ности его деятельности¹.

Во-вторых, была расширена компетенция Федерального суда в об­ласти конституционного законодательства. Ранее Суд был обязан при­менять противоречащие Конституции законы и не имел права вмеши­ваться, если федеральный парламент принимал решения, противоре­чащие Основному закону или международным соглашениям. Этот запрет коренился в эпохе судебного верховенства кантональных су­дов — тем самым кантоны охраняли права своих граждан от произвола центра. Теперь эти запреты были отменены. В-третьих, было оконча­тельно унифицировано уголовное и гражданское право Швейцарии.

В заключительном Шестом разделе содержатся нормы, опреде­ляющие порядок пересмотра Конституции и переходные положения.

В целом следует отметить, что новая Конституция Швейцарии, вступившая в силу 1 января 2000 г., была значительным шагом вперед в процессе модернизации швейцарского общества. Так, в ней зафик­сирован примат международного права (будущие поправки к Кон­ституции не должны противоречить его императивам). Это — абсо­лютная новация для страны, всегда старавшейся держаться вне ми­ровой политики. Под влиянием левых сил в Конституции закреплена сильная социальная составляющая.

Вместе с тем в Конституции нашли отражения принципы корпо­ративного государства, структуры которого хотя были в последние два десятилетия значительно потеснены объективными процессами глобализации и усиления мобильности населения страны, однако смогли отстоять ряд очень важных положений, связанных с защитой некоторых отраслей, традиционно игравших в политике Швейцарии важную роль, в частности сельского хозяйства.

¹ В помощь Федеральному суду, располагающемуся в Лозанне, в 2002 г. создан Фе­деральный уголовный суд в Беллинцоне (кантон Тичино) и в 2004 г. — Федераль­ный административный суд в Санкт-Галлене (кантон Санкт-Галлен).

268