Глава 1. Правовая система Германии

существующая пока в основных чертах и в Германии, заставляет партии в большей степени, чем многопартийная, заниматься вопро­сами своей легитимации. В частности, в условиях двухпартийной системы в принципе не допускаются соглашения между партиями, что регулярно происходит при системе многопартийной, диктующей необходимость коалиций.

Хотя надо признать, что Основной закон Германии провозглаша­ет в ч. 1 ст. 21 открытую многопартийную систему, создавая тем са­мым пространство для самых различных модификаций этой системы.

Если свобода партий обеспечивается их конституционно-право­вым статусом, то принцип равенства шансов направлен на обеспечение равенства шансов политических партий, а равенство шансов есть предпосылка обеспечения свободы их деятельности. Разумеется, юридическое равенство шансов не гарантирует партиям их фактиче­ского равенства, поскольку степень их поддержки со стороны фи­нансовых спонсоров, общественности и прессы неодинакова и не поддается правовому регулированию.

Что касается публичного характера деятельности партий, то с этой стороны статус партии не может быть идентичен статусу государ­ственного органа, но он определенно отличается и от статуса частных объединений. Коль скоро конституционно-правовые задачи партии находятся в конкретном случае под вопросом, Федеральный Кон­ституционный суд при рассмотрении спора рассматривает ее в каче­стве «конституционного органа», могущего реализовать свои права в органическом споре перед Федеральным Конституционным судом (п. 1 ч. 1 ст. 93 Основного закона Германии). Собственно, это един­ственный момент, в котором четко проявляется публичность статуса политической партии.

Во избежание подчинения партий анонимным финансовым силам в ч. 1 ст. 21 Конституции — Основного закона Германии предписы­вается необходимость публичной отчетности партии об источниках ее доходов. Противостоять этому может государственное финанси­рование партий, однако оно, в свою очередь, таит опасность дефор­мации характера этих партий как свободных негосударственных об­разований. К этому вопросу обратился Федеральный Конституци­онный суд, признав, что финансирование повседневной деятельности партий из государственного бюджета несовместимо с требованиями ч. 2 ст. 20 и ч. 1 ст. 21 Основного закона, но что тем не менее партии могут в надлежащем порядке возмещать понесенные в ходе избирательной кампании расходы из государственных средств. На эту позицию сориентирована норма о государственном финан-

81

сировании партий, содержащаяся в § 18 Закона о партиях, согласно которому партия имеет право на возмещение ее предвыборных рас­ходов в ходе выборов в Бундестаг из расчета 1,5 евро за каждого из­бирателя, проголосовавшего за данную партию. Полученная сумма распределяется в основном между партиями, получивших менее 50% голосов в конкретном избирательном округе.

Что касается Германии как правового государства, четко зафикси­рованное в отношении отдельных земель и самой Федерации в ч.1 ст. 28 Основного закона, это означает конституционное гарантирова­ние основных прав и свобод граждан, соответствие практики управ­ления законодательству, а также соблюдение принципа разделения властей в повседневной деятельности государственных органов.

Примат права в ФРГ находит свое выражение в верховенстве конституции и закона, что обеспечивается почти неограниченным судебным контролем.

В силу принципа верховенства Конституции ни один государ­ственный акт в Германии не может ей противоречить. В свою оче­редь, и законодательство связано существующим конституционным устройством (ч. 3 ст. 20 Основного закона). В ст. 79 Основного за­кона запрещается изменение конституции страны, а в ст. 19 запре­щается ограничение основных прав и свобод граждан. Как верно отмечают германские ученые, «впервые в истории германского кон­ституционализма Конституции придана — даже в отношении зако­нодателя — неограниченная императивная сила»¹.

В силу верховенства закона акты государства, издаваемые в зако­нодательном порядке, имеют преимущество по отношению к осталь­ным государственным актам, и все государственные органы действу­ют в рамках закона.

Контроль за соблюдением норм права в правовом государстве возложен на независимые судебные органы. Гарантируя широкую судебную защиту права от любых посягательств публичной власти (ч. 4 ст. 19 Основного закона Германии), правовое государство защи­щает не только индивида и его субъективные права, но и обеспечи­вает «связанность» государственных органов конституцией и зако­ном.

По смыслу Конституции Германия является не просто правовым государством, но социальным правовым государством, где ныне стано­вится необходимым растущее вмешательство государства в те сферы социальной жизни, которые прежде регулировались без его участия. Вследствие этого в Германии государство является планирующим,

1 Конрад Хессе. Указ. Соч. С. 105.

82

управляющим, производящим. Это государство, «делающее возможной индивидуальную и социальную жизнь». И это по конституционной формуле социального правового государства является его задачей¹.

Наряду с демократией, социальным и правовым характером госу­дарства, то обстоятельство, что Германия является государством феде­ративным, представляет собой третью основную черту, характеризу­ющую ее конституционный строй. Землям как членам этой Федерации обеспечена возможность влиять на государство в целом через специ­альный орган (Бундесрат), а государству в целом — влиять на земли. Таким образом, создается и обеспечивается определенная однород­ность государственного строя в Федерации и государствах-членах.

В германском федерализме влияние Федерации во всех областях является преобладающим — и не только в сфере законодательства, но и в сферах исполнительной и судебной властей. Но федеративное устройство Германии при всех его недочетах все-таки дополняет демократический строй, провозглашенный Основным законом, сво­им эффектом защиты меньшинства: оно и в самом деле затрудняет политическому большинству ущемление прав региональных мень­шинств, во всяком случае, в тесных рамках отдельной германской земли региональному политическому меньшинству облегчается учас­тие в игре политических сил.

Демократия, социальное правовое государство и федеративное государство содержат позитивные принципы построения конститу­ционного строя на базе Основного закона Германии. Они различны по своему характеру и механизму воздействия, но в общности своих основ, во взаимном дополнении и взаимообусловленности подчи­нены внутреннему единству, пусть и не лишенному напряженности. Важно, что все конституционные институты служат как принципам демократии, так и принципам социального, правового и федератив­ного государства, каковым провозглашена Германия в своей действу­ющей Конституции.

Административное право Основы управления и административного права Возможно определение управления в организационном смысле, которое представляет собой совокупность носителей управления, органов управления и других управленческих учреждений.

Понятие публичного управления может быть использовано и в материальном смысле, оно определяется через управленческую дея­тельность, предметом которой является осуществление управленче­ских дел (вопросов). Один из основоположников общего админи­

1 См.: Конрад Хессе. Указ. Соч. С. 111.

стративногО права Майер определяет публичное управление как деятельность государ_ства дд_Я осуществления своих целей в рамках правового порядка, н_е включающую в себя ни законодательную, ни судебную деятельность¹.

Публичное управление действует в законодательных рамках; его цели, компетенция, органы, виды и формы деятельности определены законодательством и постановлениями Правительства, из чего сле­дует, что органы управления связаны при осуществлении своей дея­тельности нормами закона или нормами права и не могут действовать произвольно. Публичное управление характеризуется также тем, что органы управления несут ответственность за способ и эффективность исполнения поставленных перед ними задач.

Основные задачи публичного управления заключаются, во-первых, в осуществлении функции регулирования (или упорядочения), кото­рая служит поддержанию безопасности и порядка (например, поло­жения о правилах Дорожного движения; правовые положения, регу­лирующие строительство, надзор за производством продовольствен­ных товаров и ДРУгих предметов потребления и торговлей ими). Во-вторых, предоставление целенаправленной помощи отдельным лицам (социальное обеспечение) и улучшение условий жизни граждан через предоставление в их распоряжение общественных заведений (детские сады, школы, больницы и проч.). социальную и культурную жизнь граждан. Так называемая функция распределения также отно­сится к задачам пуб_{личного} управления, она заключается в предо­ставлении государственных субсидий на культурные мероприятия или на высшее образование; существуют и прочие задачи управления.

В целом админисщ_{ативное} право является совокупностью писаных и неписаных норм пуб_лтного права, регулирующих сам процесс адми­нистративной деятельности и ее внутреннюю организацию, а равно ее взаимоотношения с гражданами и реализация вытекающих из этого прав и обязанностей последних.

Административное право подразделяется на две части: общую часть, содержащую принципы, институты, формы и процессы, ко­торые действуют в отношении всех сфер административного права, и особенную часть, включающую в себя подотрасли административ­ного права, которые регулируются отдельными законодательными актами. К ним относятся: коммунальное законодательство, содер­жащее нормы относительно правового положения городов, общин и союзов общин; нормы полицейского законодательства; совокуп-

¹ См.: Deutsches Verwaitungsrecht, Band I, 1895, 9, 13; Wolf/Kluth/Miiller/Peilert,

Verwaltungsrecht I. £j_n studienbuch. 12. Auflage, 2007, § 3, s. 29.

84

Глава 1. Правовая система Германии

ность правовых норм, регулирующих управление экономикой; зако­нодательство об управлении экономикой; нормы экологического права; совокупность правовых норм, регулирующих планирование системы размещения производства и землепользования; дисципли­нарные нормы, касающиеся публичных должностных лиц; нормы социального обеспечения; совокупность правовых норм, регулиру­ющих работу транспорта; налоговое законодательство и многие дру­гие.

Среди источников Общей части административного права можно выделить три уровня: европейское право, федеральное законодатель­ство и нормативные акты федеральных земель. К европейским ис­точникам относятся «первичное» право (учредительные договоры Европейского Союза) и «вторичное» право (распоряжения и дирек­тивы органов Европейского Союза). К федеральным источникам и источникам федеральных земель относятся Основной закон (Кон­ституция), законы, постановления на федеральном уровне и на уров­не земель, входящих в Федерацию.

Укажем на наиболее важные акты:

• Закон о процессе управления от 25 мая 1976 г., и аналогичные законы на уровне федеральных земель, например закон земли Баден-Вюртемберг от 21 июня 1977 г. в редакции от 3 февраля 2005 г.;

• Закон об исполнении административных решений;

• специальные постановления, касающиеся управления соци­альной сферой, налогами и другими платежами.

Акты административно-процессуального порядка:

• Положение о производстве по административным спорам от 21 января 1960 г. в редакции от 19 марта 1991 г.;

• особые положения, касающиеся процесса в социальной и фи­нансовой областях.

Законы, касающиеся ответственности государственного органа:

• ст. 34 Конституции в сочетании с § 839 Гражданского кодекса ФРГ.

Законы, касающиеся внутренней организации управления:

• на федеральном уровне ст. 86-90 Основного закона и соответ­ствующие отраслевые источники;

• на уровне федеральных земель (ст. 69—75 Основного закона Баден-Вюртемберг и соответствующие законы по различным отраслям права на уровне федеральной земли).

Вмешательство органов административной власти в права и отно­шения собственности граждан возможно только на основе закона;

85

оно должно быть определено по содержанию, объему и цели, для того чтобы такие вмешательства были прогнозируемыми¹. Подобные вме­шательства встречаются особенно часто при осуществлении регули­рующей функции управления. Возможно и опосредованное, косвен­ное вмешательство в основные права в виде предупреждений, умень­шающих объем правого статуса граждан, которые также должны быть предусмотрены законодательством.

Организация публичного управления

Осуществление задач публичного управления возможно только при помощи многочисленной структуры управомоченных государ­ственных административных органов.

Государство является изначальным носителем власти, которая представлена как на федеральном уровне, так и на уровне федераль­ных земель, чему соответствует и двухступенчатая структура органов государственного управления. Государство осуществляет свои зада­чи управления или через органы власти, или через административные единицы, которые являются самостоятельными как в организаци­онном, так и в правовом смысле. В этом случае речь идет о правоспо­собных объединениях, таких как публичные корпорации, учреждения и фонды. Несмотря на свою независимость, они остаются связанны­ми с государством, которое определяет их существование и задачи на основе специальных законодательных норм и осуществляет конт­роль за их деятельностью. В зависимости от того, как осуществляет государство свои задачи, выделяют непосредственное (через органы государственной административной власти на уровне федерации или федеральных земель) и опосредованное (через публичные объедине­ния) государственное управление.

Публичное управление может осуществлять своих функции и через формы частного права, например в форме акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью. Государство владе­ет, как правило, большинством долей этих фирм.

Орган административной власти представляет собой учреждение, сформированное на основе права для осуществления определенной функции. Среди органов государственной власти выделяют консти­туционные (Бундестаг и Бундесрат, Федеральное правительство и др.), административные (органы окружного управления, управления бун­десвером и др.) и судебные (суды) органы.

Непосредственное административное управление осуществляется через государственные органы власти на основе специального раз­дела Основного закона, касающегося исполнения федеральных за­

¹ См.: Maurer. Ailgemeines Verwaltungsrecht, § 6, s. 124.

86

конов и администрации (ст. 83—91), дополненного общими положе­ниями ст. 30 Основного закона в отношении разделения компетен­ции между федеральными органами и органами германских земель (ст. 28 II Основного закона относительно гарантий осуществления местного самоуправления и некоторыми другими положениями, например ст. 108, 120а Основного закона).

Возможны три альтернативы осуществления исполнения феде­ральных законов: основное правило обязывает земли исполнять фе­деральные законы как свои собственные, если законом не устано­влено иного (ст. 83 Основного закона). При этом Федерация сохра­няет некоторые возможности влияния: федеральное правительство может через общие административные предписания регулировать факт создания ведомств, их компетенцию и процесс осуществления ими полномочий и осуществлять надзор за правомерностью испол­нения законов (ст. 84 III, IV Основного закона).

Вторая альтернатива предполагает исполнение федеральных за­конов землями по поручению Федерации (ст. 85 Основного закона) в случае, когда это прямо указано в Основном законе или в федераль­номзаконе. В этом случае у Федерации имеются еще более обширная компетенция в области воздействия на издание общих администра­тивных предписаний по исполнению законов и надзора за их испол­нением.

Третья альтернатива имеет место, когда Федерация самостоятель­но осуществляет исполнение законов (ст. 86), что происходит через федеральные органы власти.

Компетенция органов управления на уровне федеральных земель

Федеральные земли уполномочены действовать в том случае, если по данному вопросу не предусмотрено компетенции Федерации. На исполнение законов, принятых федеральными землями, уполномо­чены сами земли. Федеральные земли могут самостоятельно брать на себя полномочии по управлению определенной сферой, до тех пор, пока иное не вытекает из положений Основного закона о раз­граничении компетенции между Федерацией и землями.

Организация административного управления на уровне федераль­ных земель осуществляется землями самостоятельно — на основе специального закона (Закон о процессе управления земли Баден- Вюртемберг от 3 февраля 2005 г., Закон земли Бранденбург от 24 мая

2004. г., Закон земли Мекленбург — Передняя Померания от 14 мар­та 2005 г., Закон земли Северный Рейн — Вестфалия от 10 июля 1962 г. и проч.) либо на основе ряда законов, регулирующих отдель­ные вопросы административного управления.

87