Читателю предлагаю еще раз внимательно изучить Заключение от 4 ноября 1996 г. При вдумчивом его прочтении можно увидеть, что оно носит противоречивый характер, многие положения не соответствуют реалиям, носят явно избирательный, а порой просто надуманный характер. Резолютивная часть не вытекает из приведенных в мотивировочной части доводов. Это равносильно тому, как если бы суд общей юрисдикции в мотивировочной части приводил доказательства хищения, а осудил за хулиганство. Заключение от 4 ноября 1996 г. грешит явными “натяжками”. На все это обращено внимание Судом при вынесении им решения 15 апреля 1997 г.
Одним из наиболее острых при проведении в ноябре 1996 г. референдума был вопрос о том, кто определяет его вид.
Для тех, кто желает разобраться в этом вопросе, подчеркну, что статья 74 Конституции от 15 марта 1994 г. вовсе не случайно состояла из трех частей. Такая конструкция и редакция статьи 74 были сделаны разработчиками проекта Конституции умышленно, и они были так сформулированы после того, как Верховный Совет 12-го созыва отказал в назначении республиканского референдума, предложенного оппозицией БНФ, о досрочном прекращении полномочий Верховного Совета и проведении осенью 1992 года новых выборов. Тогда было собрано несколько сотен тысяч подписей граждан, однако народная инициатива в проведении референдума Парламентом не была поддержана.
Для того чтобы избежать подобных ситуаций, в проекте Конституции 1994 г. появилось положение о том, что если предложение о проведении референдума исходит от Президента, избираемого всем народом, или реализуется народная инициатива путем сбора необходимого числа подписей, то Верховный Совет в тридцатидневный срок обязан назначить только дату проведения референдума. Здесь нет ничего необычного, подобная практика существует и за рубежом, где, кстати, нередко президенты самостоятельно решают вопросы о проведении народных голосований.
В отличие от указанных субъектов инициатива в проведении референдума может исходить и от 70 и более депутатов. В этом случае большинство Верховного Совета могло поддержать такую инициативу, а могло и не согласиться с ней, ограничившись лишь рассмотрением данного вопроса.
Особо следует сказать о видах референдумов. Они могут классифицироваться по различным основаниям. Можно выделить общенациональные и местные, обязательные и факультативные, консультативные и решающие, петиционные, конституционные, статутные, законодательные, инициативные и другие. На это обращали внимание и эксперты по делу Широков А.Т. и Гавриленко Д.А.
Под обязательным референдумом за рубежом, кстати, понимают такой его вид, когда иным образом решение по определенному вопросу не может быть принято.
В преддверии ноябрьского референдума, а иногда и после него высказывались утверждения, что путем народного голосования можно вносить только отдельные изменения и дополнения в Конституцию, но нельзя обновлять (изменять) ее целиком.
Более вредного и бессмысленного утверждения, видимо, трудно придумать. Вред его состоял в том, что вместо размышлений о содержательной стороне спорили - это новая Конституция или нет. Рассудительными оказались зарубежные эксперты. Никто из них не высказался против вынесения вопроса о конституционных изменениях на референдум: они критиковали, и порой обоснованно, то, что предложили инициаторы проведения народного голосования.
Посвятив выяснению этого вопроса почти 99% времени, в конце концов и Конституционный Суд вынужден был признать, что в Конституции 1994 г. не содержатся критерии оценки объема и характера внесенных в нее изменений и дополнений, поэтому Верховный Совет вправе был вынести на референдум предложенные инициаторами проекты решений.
Статьи 83 и 149 Конституции от 15 марта 1994 г. позволяли изменять Конституцию двум субъектам: Верховному Совету и народу. За рубежом очень часто помимо парламента и народа правом изменения Конституции могут наделяться также и специально создаваемые для этих целей органы - конституционные ассамблеи.
Раздел VIII Конституции регламентировал порядок ее изменения. Кстати, в нем вообще не шла речь о необходимости принятия специального закона, определяющего процедуру изменений Конституции путем народного голосования, поскольку в ней решены практически все наиболее важные вопросы: кто может инициировать такой референдум, кто назначает дату и в какие сроки, когда не могут вноситься изменения, какое требуется число голосов и т.д. (ст.3, 37, 73, 74, 77, 78, 149 Конституции, а также ст.36 и др. Закона о народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь).
Ну, а если уж кто-то полагает, что все же нужен специальный закон, то его следовало принять в течение двух лет, т.е. до 30 марта 1996 г. Однако ни в одном из планов законопроектных работ, в том числе и по приведению текущего законодательства в соответствие с Конституцией, он не значился. Конституционная норма должна действовать напрямую и при отсутствии специального акта. Это аксиома права.
Особый интерес представляет анализ статьи 149 Конституции. В первой части говорится о конституционных преобразованиях, осуществляемых Верховным Советом. Во второй - о том, что изменения и дополнения Конституции могут быть проведены через референдум.
В юриспруденции, как и в точных науках, значение имеет даже запятая. Обращаю внимание читателей на то, что во второй части этой статьи речь идет не об изменениях и дополнениях, вносимых в Конституцию, а об изменении Конституции. То есть под изменениями понимается как ее частичное, так и полное обновление (изменение). Если обратиться к текстам прежних конституций 1937 (ст.122), 1978 (ст.172) годов, то там специально не оговаривалось, как принимается новая Конституция, а речь шла в целом об изменениях Конституции, и этими требованиями руководствовались при полном обновлении (изменении) Конституции. Стать на другой путь значит признать, что 15 марта 1994 г. Конституция принята с нарушениями.
Вообще удивительно, что нужно доказывать верховенство воли народа. Именно народ всегда выступал высшим арбитром в споре между властями. Об этом справедливо говорилось при подготовке к референдуму в 1992 году. Никто из разработчиков проекта Конституции 1994 года не имел цели ограничить власть народа в сфере конституционных преобразований. Во всяком случае этот вопрос на протяжении четырех лет работы в таком контексте ни разу не поднимался. К тому же вряд ли можно считать легитимной ту Конституцию, которая запрещает народу самому определять, по какому Основному Закону жить.
В пылу баталий перестали верить даже очевидным вещам. Второе предложение второй части статьи 149 Конституции от 15 марта 1994 г. гласит: “Решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым, если за него проголосовало большинство граждан, внесенных в списки”. Казалось бы яснее ясного: именно решение об изменении Конституции, а не “о рекомендации изменить Конституцию” “считается принятым”, а не “нуждается в утверждении”.
Вторая часть статьи 149 Конституции по существу не допускает проведения референдума, решение которого не является окончательным. Поэтому, уж если референдум об изменении Конституции назначен, то его решение является окончательным. Другого Конституция не допускает.
Отмечу, что конституции путем народного голосования принимались в переломные моменты во многих странах: Франции, России, Эстонии, Казахстане, Румынии, Таджикистане, Польше, восточных землях объединенной Германии. И никто после референдума не претендовал на роль редактора воли народа.
Я уже обращал внимание на противоречивый характер Заключения Конституционного Суда от 4 ноября 1996 г. Когда его читаешь, невольно возникает вопрос: можно ли так безответственно относиться к подготовке документа, всколыхнувшего не только Беларусь, но добрую часть Европы. Плоды этой правовой ошибки мы сейчас пожинаем.
Остановлюсь еще на одном моменте. Суд анализировал пункты 2.2, 2.5, 3 постановления Верховного Совета от 6 сентября 1996 г.
Пункт 2.2 сформулирован так: “Принять Конституцию Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями (новая редакция Конституции Республики Беларусь), предложенными Президентом Республики Беларусь А.Г. Лукашенко”, а пункт 2.5 - “Принять Конституцию Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями, предложенными депутатами фракций коммунистов и аграриев”.
Что же признает неконституционным в своем Заключении от 4 ноября 1996 г. Конституционный Суд? Он признает не соответствующим Конституции и законам пункт 3 постановления Верховного Совета от 6 сентября 1996 г. “в части вынесения проектов изменений и дополнений Конституции на обязательный референдум”. Однако в анализируемом постановлении речь шла о Конституции 1994 года с изменениями и дополнениями, предлагаемыми соответственно Президентом и фракциями депутатов, а не о проектах изменений и дополнений Конституции. Это, как говорят, две большие разницы. Юридический ляп Заключения Конституционного Суда от 4 ноября 1996 г. сразу обнаруживается при внимательном его прочтении. Признали неконституционным то, чего не было в постановлении от 6 сентября 1996 г. Но зато резонанс огромный: Суд “что-то запретил”...
В продолжение этого отмечу, что Суд в резолютивной части Заключения от 4 ноября 1996 г. указал на невозможность проведения обязательного референдума: из пункта 3 постановления Верховного Совета он выхватил лишь эту фразу. Однако он не перечеркнул проведение референдума, решение которого является окончательным и имеет обязательную силу. Референдумы, как отмечалось, могут быть различных видов, в том числе конституционные, факультативные, законодательные и т.д., и их решения - окончательные.
Интересным в этой связи является выступление заместителя Председателя Конституционного Суда 5 ноября 1996 г. на сессии Верховного Совета, который, по его словам, был уполномочен сделать некоторые заявления, адресованные Парламенту. Он сказал, что хотя Суд признал “неконституционным пункт 3 постановления Верховного Совета в части вынесения на обязательный референдум двух проектов, но мы вас не подталкиваем к тому, какой должен быть референдум - обязательный либо консультативный. Это решение должны принять вы и, наверное, с учетом мнения инициаторов”. Стенограмма Верховного Совета 13-го созыва от 5 ноября 1996 г. №24. Стр. 116.
Следуя этой логике, Верховный Совет попытался изложить пункт 3 постановления от 6 сентября 1996 г. в новой редакции. Однако принятые постановления не вступили в действие.
После вынесенного 4 ноября 1996 г. Конституционным Судом Заключения Верховный Совет Республики Беларусь на следующий день, т.е. 5 ноября 1996 г., принял постановление “О внесении изменения в постановление Верховного Совета Республики Беларусь “О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению”. Пункт 3 постановления был изложен в новой редакции. Было предусмотрено, что на обязательный референдум выносятся вопросы о Дне независимости и избрании руководителей местных органов власти непосредственно гражданами. Что касается редакций Конституции, предложенных как Президентом, так и депутатами, то вид референдума не был определен.
Более того, в постановлении Верховного Совета не была определена дата вступления его в силу. Согласно закону о Верховном Совете Республики Беларусь постановления Верховного Совета имеют обязательную силу с момента, определяемого Верховным Советом.
Видимо, увидев свою оплошность, Верховный Совет 6 ноября 1996 г. принимает очередное постановление по данному вопросу, которым принимает решение о введении в действие принятого 5 ноября 1996 г. постановления Верховного Совета с момента его принятия. Однако в свою очередь в постановлении от 6 ноября 1996 г. не указано, с какого момента вводится в действие уже само постановление от 6 ноября 1996 г. Таким образом, можно считать, что ни одно из названных постановлений Верховного Совета (от 5 и 6 ноября) не приобрело юридической силы.
Но самый главный вопрос: а могло ли вообще постановление Верховного Совета “О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению” быть предметом рассмотрения Конституционного Суда? Нет! Ни Конституция, ни закон не наделили Конституционный Суд правом конституционного контроля ненормативных актов.
Постановление от 6 сентября 1996 г. не носит нормативный характер, оно является правоприменительным актом, и это следует не только из названия акта - постановление, но и из анализа его содержания. Об этом убедительно сказал в своем заключении заведующий кафедрой теории и истории государства и права Академии управления Широков А.Т. - эксперт по делу. Данный акт был принят в форме постановления, а не закона, так как вопросы распорядительного, контрольного характера согласно статье 116 Временного регламента Верховного Совета принимаются в форме постановления. Совсем не случайно в статье 127 Конституции 1994 года среди нормативных актов не были указаны постановления Верховного Совета.