Малиненко, Э.В. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации как акты не федерального уровня: проблемы теории и практики/ Э. В. Малиненко // «Черные дыры» в Российском законодательстве.2017. № 6. С.48-50. , влечет пробелы и коллизии. Достигнув точечных изменений и приобщившись к «живой» конституции, мы сделали большой конституционный шаг в эволюционном развитии страны. Несмотря на различные противоречивые мнения правоведов о существовании условий для абстрагирования от необходимости точечных изменений Конституции РФ, заявляющих о «возникающей возможности законодательной инфляции, правового нигилизма и полного неуважения к закону» Кондрашев, А. А. Пробелы в Конституции России: понятие, классификация и отграничение от смежных явлений /А. А. Кондрашев //СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения 12.01 2018) . Но можно ли абстрагироваться от идеи точечных изменений в российской конституции, если для этого появилась необходимость, обусловленная изменениями в жизни государства? За период 1993-2024 г.г. претерпели изменения отдельные положения конституций и уставов субъектов РФ Федерации. Они нуждаются в приведение в единое целое Конституции РФ с региональным конституционным (уставным) законодательством. По мнению Ю. А. Тихомирова «для федеративных государств особое значение имеет обеспечение разумного соотношения законодательства Федерации и законодательства ее составных частей» Тихомиров, Ю.А. Как обеспечить эффективность закона: научное издание /коллектив авторов; Ответственные редакторы: Ю.А.Тихомиров, Н.Н.Толмачева, С. А. Боголюбов.-М., 2019.-208 с. Разделяя мнение В. Д. Зорькина о том, что «проблема справедливости, раскрываемая через категорию равенства, - это именно правовая проблема»Разделяя мнение В. Д. Зорькина о том, что «в своей основе (т.е. в своем смысловом ядре) проблема справедливости, раскрываемая через категорию равенства, - это именно правовая проблема»//Зорькин, В. Д. Справедливость-императив цивилизации права /В. Д. Зорькин // Теория государства и права.2018. №2. С. 67-80., мы полагаем, что общество нуждается в справедливости, социальном равенстве путем внесения необходимых изменений в исследуемые нами акты.
Но если конституция России нуждалась, по мнению ученых, например, таких, как В. Д. Зорькин, в точечных изменениях Зорькин ,В. Д. Буква и дух конституции. /В. Д. Зорькин //Российская газета. № 226 (7689) 2018. 09.10 , то отдельные положения конституций и уставов субъектов Федерации, по мнению диссертанта, нуждаются в адаптации к современным реалиям.
Рассматривая правовую природу конституций и уставов субъектов РФ, обратимся к мнению ученых-правоведов Мы разделяем идею А. В. Безрукова о том, что «конституция - универсальный правовой документ, обладающий юридическим верховенством и высшей юридической силой».//Безруков, А. В. Формирование и функционирование конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка органами публичной власти в России /А. В..Безруков В..//-М.: Юрртиицинформ.2016. С.101. .
Н. С. Бондарь отмечает, что «вместе с тем закрепленная в конституции модель общественного и государственного устройства представляет собой скорее желаемый идеал, ведение должного порядка, нежели реальное отображение существующих общественных отношений, что особенно характерно для периодов коренных, революционных по своей сути преобразований в обществе. Конституцию РФ, заключающую в себе модель правовой демократической правовой государственности, в этом плане тоже можно рассматривать как своего рода нормативно-правовой идеал должной системы организации государственной и общественной жизни. В этом качестве Конституция РФ выступает как нормативная модель, проекция системы осознанных и официально зафиксированных политико - юридических (хотя и не только их одних потребностей, интересов и целей общества. Судьба идеала-всегда находиться в координатах общества»Бондарь, Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России/Н. С. Бондарь/-М.: Норма. 2008.С.25.Следует согласиться с мнением ученых, определяющих, что конституция, устав являются «основополагающими актами публично-правового образования и принимаются в соответствии с конституциями и законами государства» Савенков, А. Н, Чиркин, В. Е. Конституционные основы социального и территориального единства и дифференциации публичной власти. О новом прочтении и 25 -летием опыте осуществления некоторых положений Конституции РФ 1993 г /А. Н, Савенков В.Е.Чиркин //Государство и право. 2018.№ 12.С.28.. Эта идея находит свое отражение в уставе Воронежской области Например, ч.2.ст.15 Устава Воронежской области предусматривает, что устав является основным законом в системе нормативных правовых актов области и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем нормативным правовым актам органов государственной власти Воронежской области и органов местного самоуправления//Устав Воронежской области от 07.06.2006 (ред. от 25.02.2022) (принят Воронежской областной Думой 25.05.2006)// «Коммуна». № 87-88. 10.06.2006. Официальный интернет-портал правовой информации .Особенность исследуемых актов, по мнению ученых, заключается в стабильности и устойчивости Щербинина, Л. Ф.. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации: учебное пособие./Л. Ф. Щербинина//.Изд.2-е перераб. и доп..-Барнаул: Мзд.-во АлГТУ. 2017. С.67. . Мы полагаем, что особенность, прежде всего, состоит в их своевременной адаптации к федеральному законодательству. Адаптация к новым условиям, происходящим в государстве и обществе, должна быть в основе конституций и уставов субъектов. По мнению диссертанта, данная научная позиция об универсальности применима и к конституциям и уставам субъектов РФ в современных реалиях. В науке конституционного права сложились различные подходы по данной проблематике. Как полагает И. К. Советов исследуемые акты способствуют нормативно-правовому регулированию И. К. Советов отмечает, что «посредством принятия конституций и (в республиках), уставов (в остальных субъектах Российской Федерации), законов и иных нормативных правовых актов субъекты Российской Федерации осуществляют нормативно-правовое регулирование общественных отношений в сфере конституционного, административного, административно-процессуального, муниципального, земельного, экологического, трудового, жилищного, семейного, налогового права ( ст.72 Конституции РФ) //Советов, И.К. Уставное право: учеб. пособие /И.К.Советов//; Прикам.соци.ин-т.-Пермь .-2017.- С.5.
В свою очередь С. В. Нарутто отмечает, что «субъекты лишены самостоятельности в законодательном регулировании и управлении» Как полагает С. В. Нарутто «по предметам совместного ведения субъектов РФ, перечень которых они определяют в своих конституциях (уставах) субъектах РФ, субъектам фактически не остается возможности для самостоятельного законодательного регулирования и управления»//Нарутто, С. В.Единство и многообразие российского федерализма /С. В. Нарутто // Актуальные проблемы российского права.2017. № 9 (82).-С.61.(С.56-65)..
В конституциях и уставах отдельных субъектов, например, таких, как Вологодская область, закреплено собственное правовое регулирование»В ч.3.ст. 6 Устава Вологодской области предусмотрено, что «до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и области Вологодская область вправе осуществлять по ним собственное правовое регулирование. При принятии федеральных законов по данным вопросам нормативные правовые акты области приводятся в соответствие с федеральными законами// Устав Вологодской области от 18.10.2001 № 716-ОЗ (принят Постановлением ЗС Вологодской области от 03.10.2001 № 481) (ред. от 15.11.2023)//Законодательство Вологодской области.-сентябрь-октябрь.2001.№ 5. с. 25.Официальный интернет-портал правовой информации .7 мая 2019 года внесены изменения в Устав (Основной закон) Алтайского края О взаимодействии законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта в части реализации кадровой политики Закон Алтайского края от 07.05.2019 № 29-ЗС «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Алтайского края»//Официальный интернет-портал правовой информации . Постановлением Алтайского краевого Законодательного Собрания оформляется согласие на назначение на должность руководителя органа исполнительной власти Алтайского края в сфере экономического развития, руководителя органа исполнительной власти Алтайского края в сфере финансов» Закон Алтайского края от 07.05.2019 № 29-ЗС «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Алтайского края»//Официальный интернет-портал правовой информации , 25 апреля 2019 года изданы законы Санкт-Петербурга, разграничивающие полномочия Законодательного Собрания и Правительства в сфере трудовых отношений и содействия занятости населения» Закон Санкт-Петербурга от 25.04.2019 № 223-47 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О разграничении полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга в сфере трудовых отношений» и Закон «Санкт-Петербурга « О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в области содействия занятости населения в Санкт-Петербурге»//Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, (дата обращения 23.04.2019)..
Определяя динамику развития конституций и уставов в сопоставлении с результатами федерального законотворчества в конституционно-правовой сфере, следует выделить проблемные вопросы статуса и практики реализации положений конституций и уставов субъектов РФ как источников конституционного права, их адекватность к отражению национальных целей и стратегических задач развития РФ на современном этапе. Такими проблемами до настоящего времени являются неурегулированное единое правовое пространство, неравные условия развития статуса субъектов Федерации, отсутствие норм федерального конституционного законодательства, регулирующего своевременный порядок внесения изменений в конституции и уставы, бездействия органов государственной власти субъектов Федерации в части решения данной проблематики Например, Федеральным законом от 1.05.2019 № 91-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» расширены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере социального обслуживания на основе создании условий для организации проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере социального обслуживания//Федеральный закон от 1.05.2019 № 91-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»// Российская газета, № 98. 08.05.2019.. Полагаем, что в конституциях и уставах субъектов Федерации следует предусмотреть право гражданина на цифровизацию, осуществляемое путем обеспечения гарантированного доступа к цифровой системе государственного и муниципального управления. Необходимо, чтобы Правительство РФ совместно с исполнительными органами государственной власти субъектов РФ неуклонно следили за соблюдением законов и реализацией конституционных прав каждого гражданина РФ, а гражданское общество существовало по законам Российского государства. Только в таком случае будут созданы условия для реализации конституционных прав для достижения правового идеала, заложенного в конституциях и уставах субъектов РФ, что усилит их роль в стратегии развития современной России.
Необходимо включить в конституции и уставы субъектов РФ главу, посвященную государственной политике регионального развития на основе стратегических национальных приоритетов. При этом следует рассматривать конституции и уставы как акты стратегического планирования и модернизации в целом как внутри страны, так и на территории отдельных регионов. Требуется также выделить курс на модернизацию территорий субъектов РФ, включающий политическое, социально-экономическое и стратегическое планирование. В исследуемых нами актах заложен правовой стимул формирования эффективной системы государственного и муниципального управления, обусловливающий ее значимость для страны, общества и личности. Нужна адаптация конституций и уставов субъектов РФ в цифровом пространстве. Полагает возможным включить в них ряд норм, необходимых обществу в современный период.
По мнению диссертанта возможен новый подход к конституциям и уставам субъектов РФ. Конституции и уставы субъектов РФ рассматриваются в условиях процесса цифровизации в стратегии современной России. Выявлено, что их можно назвать правовым инструментом цифровизации. С целью усиления цифровизации системы государственного управления обоснована необходимость разработки особого ускоренного порядка внесения изменений в исследуемые акты по вопросам, отнесенным в соответствии с законодательством, к вопросам чрезвычайной важности. Прежде всего, их направленность на укрепление роли органов публичной власти, реализацию роли общественных объединений, а самое актуальное-повышение конституционно-правового статуса человека и гражданина.
В современной России не урегулирован единый порядок внесения изменений в конституции и уставы субъектов РФ и потому они своевременно не отражают тенденции, происходящие в государстве и гражданском обществе и не всегда оперативно реагируют на изменение федерального законодательства. Диссертант оценивает достаточный положительный опыт апробации конституций и уставов субъектов РФ и делает вывод о том, что его значимость проявляется в реализации указанных актов на основе правоприменительной практики в субъектах Федерации. Многогранность данных нормативных правовых актов позволяет осуществить унифицированный подход к реализации федерального законодательства путем предоставления гражданам, проживающим на территориях тех или иных субъектов Федерации дополнительных преференций.
Проведя сравнительно-правовой анализ в различных подходах к реализации конституций и уставов субъектов РФ в условиях пандемии, были выявлены противоречия и коллизии:
Принимаемые нормативные правовые акты различны по видам. По одному и тому же основанию принимаются в одних субъектах Российской Федерации постановления, а в других - распоряжения.
Отсутствие в изданных нормативных правовых актах ссылок на конституции и уставы субъектов РФ.
Выявлена проблема коммуникации субъектов РФ. Основополагающий вопрос-это межсубъектное сотрудничество. В качестве положительного примера можно рассмотреть взаимодействие органов государственной власти Москвы и Московской области. В условиях пандемии они рассмотрели единый подход к цифровой пропускной системе в Москве и Московской области в части перемещения на территориях» Примером являются Постановление Губернатора МО от 12.03.2020 № 108-ПГ Постановление Губернатора МО от 12.03.2020. № 108-ПГ