В качестве объекта мониторинга, согласно законодательству, может выступать как нормативный правовой акт в целом, так и его часть, а также комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений.
И здесь встает вопрос о том, как из многочисленного числа правовых актов выбрать именно те, проведение правового мониторинга в отношении которых наиболее целесообразно на определенном этапе развития общества. Ответ заключается в том, что законодательством Российской Федерации предусмотрен плановый характер осуществления правового мониторинга.
С точки зрения содержания и структуры планирование представляет собой определенную, проникнутую единством и целеустремленностью, однородную по своей структуре сферу государственной деятельности по обеспечению планомерного развития экономики и социально-культурных процессов в обществе. Планирование определяется также в качестве формы, метода, стадии управления*(194).
Планирование приоритетных направлений правового регулирования, в рамках которых осуществляется правовой мониторинг соответствующих нормативных правовых актов, позволяет сосредоточить усилия всех заинтересованных органов на перспективных вопросах. Это, в свою очередь, должно повысить эффективность деятельности соответствующих органов государственной власти, позволит своевременно принимать необходимые для регулирования общественных отношений нормативные правовые акты или вносить изменения в действующие, избежать непродуманного правотворчества, устранить пробелы, коллизии, дублирование, четко соответствовать целям социально-экономического развития.
На федеральном уровне нормативные правовые акты, подлежащие правовому мониторингу определяются исходя из Плана мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утверждаемого ежегодно Правительством Российской Федерации (далее - План). Разработка проекта плана поручена Министерству юстиции Российской Федерации. При этом законодательством определено, что разработка проекта плана осуществляется с учетом ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации; решений (предложений) Конституционного Суда Российской Федерации, Европейского Суда по правам человека, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; предложений государственных органов, корпораций, фондов; программных документов, поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; предложений институтов гражданского общества и средств массовой информации.
В плане мониторинга отражаются:
- отрасль (подотрасль) законодательства либо группа нормативных правовых актов, мониторинг которых планируется осуществить;
- наименования федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, участвующих в мониторинге;
- сроки осуществления мониторинга;
- иные данные.
Наряду с этим, при наличии соответствующего поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации для неотложного решения возникающих проблем при реализации нормативных правовых актов возможно осуществление оперативного мониторинга без внесения изменений в утвержденный Правительством Российской Федерации план мониторинга. Так, ситуация с лесными пожарами летом 2010 г. потребовала проведения оперативных мероприятий по оценке эффективности действия лесного законодательства.
Вместе с тем, анализ нормативно-правовой базы по вопросам организации и проведения правового мониторинга как федерального, так и регионального уровней, а также результаты правоприменительной практики позволили выявить следующие недостатки в вопросах планирования мониторинговой деятельности:
- при составлении ежегодного Плана не учитываются результаты мониторинга правоприменения за предыдущий период.
В соответствии с Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации Правительство Российской Федерации ежегодно до 1 сентября представляет Президенту Российской Федерации доклад о результатах мониторинга за предыдущий год, который, после рассмотрения его Президентом Российской Федерации, подлежит опубликованию Министерством юстиции Российской Федерации в средствах массовой информации, а также размещению на официальных сайтах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в сети Интернет. В то же время План на следующий год должен быть утвержден Правительством Российской Федерации также до 1 сентября текущего года.
Получается, что те субъекты, чье мнение должно учитываться Министерством юстиции Российской Федерации при подготовке проекта Плана на будущий год, не могут знать официальных результатов мониторинга за предыдущий период. Вместе с тем, для повышения эффективности планирования необходимо учитывать предыдущие результаты мониторинга. Даже при наличии самого лучшего плана без изучения предыдущего опыта могут быть допущены ошибки в планировании;
- отсутствие обоснования включения в План той или иной отрасли (подотрасли) законодательства либо группы нормативных правовых актов.
В планах мониторинга правоприменения как федерального, так и регионального уровней есть указание только на отрасль (подотрасль) законодательства либо группу нормативных правовых актов, мониторинг которых планируется осуществить. Какое-либо обоснование, пояснение к обозначенным планам отсутствует, что не дает ясного представления о необходимости включения в План именно той, а не иной отрасли (подотрасли) законодательства либо группы нормативных правовых актов. Представляется целесообразным наличие вводной части или пояснительной записки к Плану;
- отсутствие конкретных целей мониторинга определенной отрасли (подотрасли) законодательства, группы нормативных правовых актов.
Внесение отрасли (подотрасли) законодательства, группы нормативных правовых актов в план мониторинга правоприменения преследует определенные цели. Например, выявление и устранение коррупциогенных факторов, пробелов и/или коллизий, анализ и обобщение практики применения законодательства в соответствующей сфере и др. Зачастую эти цели могут не совпадать применительно к определенной отрасли (подотрасли) законодательства, группе нормативных правовых актов, что вызывает необходимость их уточнения в Плане.
Таким образом, планирование деятельности по проведению правового мониторинга является неотъемлемым условием достижения поставленных целей развития государства и общества (в части эффективности правового регулирования). Вместе с тем, в целях повышения эффективности осуществления указанной деятельности, наряду с отраслями законодательства, группами нормативных правовых актов, сроками, в течении которых действует составленный и утвержденный план, органами, ответственными за его выполнение, в обозначенных планах необходимо фиксировать обоснование включения в него отрасли (подотрасли) законодательства либо группы нормативных правовых актов, а также закрепить четко поставленные цели (конкретные практические задачи). В противном случае планы носят формальный характер, а деятельность по мониторингу нормативных правовых актов идет в отрыве от государственных задач, направленных на эффективное социально-экономическое развитие.
Министерством юстиции Российской Федерации с 2011 года публикуются ежегодные доклады о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации. С учетом правоприменительной практики в докладах отражаются предложения о необходимости принятия нормативных правовых актов Российской Федерации, о мерах по повышению эффективности правоприменения, о государственных органах, ответственных за проведение соответствующей работы. Представлена информация о количестве принятых актов и сферах, в которых наиболее динамично развивалось законодательство в тот или иной период.
Так, в 2014 году было принято 490 нормативных правовых актов Российской Федерации. Наиболее динамично развивалось законодательство Российской Федерации по вопросам прохождения военной службы, среднего профессионального образования, использования и охраны недр, водных биологических ресурсов, осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В 2015 году уже было принято 835 нормативных правовых актов. Наиболее динамично развивалось законодательство Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы, противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, организации местного самоуправления, осуществления капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, государственного регулирования использования воздушного пространства*(195).
Аналогичные доклады публикуются федеральными, региональными органами государственной власти, инициативными субъектами, осуществляющими правовой мониторинг*(196). При этом, в региональные доклады включаются предложения о необходимости принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов, как Российской Федерации, так и субъекта Федерации.
Вместе с тем, следует констатировать, что ряд предложений носят формальный характер. В качестве примера возьмем Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации в 2015 году. По результатам анализа законодательства и правоприменительной практики в сфере осуществления капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах указано, что "в соответствии с материалами правоприменительной практики органов прокуратуры о высоком уровне коррупционных проявлений в жилищно-коммунальной сфере планируется организовать работу Минстроя России с участием ФАС России и иных заинтересованных органов по представлению в Правительство Российской Федерации предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в целях предупреждения таких правонарушений".
Иные выводы не всегда отражают существующую действительность, что, на наш взгляд, связано с отсутствием должного комплексного анализа. Так, в 2015 году при осуществлении мониторинга правоприменения по установленным показателям, не выявлены коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах, регулирующих правоотношения в сфере охраны, защиты и воспроизводства лесов.
Вместе с тем, в действующем лесном законодательстве присутствует и дублирование полномочий (например, оценка мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов проводится как субъектами РФ в рамках переданных им лесных полномочий, так и Рослесинфоргом в рамках выполнения работ по ГИЛ), и отказ от аукционных процедур с закреплением административного порядка предоставления права на лесопользование (например, при предоставлении лесных участков для приоритетных инвестпроектов), и выборочное изменение объема прав (например, при обеспечении права граждан на заготовку древесины для собственных нужд - в зависимости от того, есть ли свободные участки, не отданные в аренду), и многое другое. Все это действующей Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96, относится к коррупциогенным факторам.
Общим недостатком всех докладов можно признать практически полное отсутствие в них анализа принятых мер по результатам мониторинга предшествующих лет, что, на наш взгляд, является следствием отсутствия четкого определения статуса результатов правового мониторинга.
Осуществление правового мониторинга предполагает наличие полной и достоверной информации о текущем состоянии законодательства, о статистических и иных данных. Эта информация должна поддерживаться в контрольном состоянии, быть систематизирована в зависимости от поставленных задач. Перечень такой информации закреплен Постановлением Правительства РФ от 19.08.2011 N 694 "Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации".
Указанный перечень позволяет разделить информацию, используемую для проведения правового мониторинга, на официальную и неофициальную. К официальной информации относится законодательство, официальные публикации (изданные или электронные), статистические данные, публичные отчеты органов власти, судебная практика, архивные документы. К неофициальной - публикации в средствах массовой информации, неофициальные издания (книги, брошюры, отчеты, исследования и др.), материалы Интернет-сайтов.
Вместе с тем, наряду с обозначенным перечнем информации при осуществлении деятельности по мониторингу законодательства и правоприменительной практики полагаем целесообразным органам государственной власти и местного самоуправления уделять особое внимание формированию и использованию собственной правовой информации. К ней относится, в частности, периодическая информация о соблюдении законодательства по профилю деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов в пределах их компетенции, систематическая специальная информация правоохранительных и контрольных органов, прокуратуры и судов о динамике нарушений законодательства в различных сферах и др.
Отметим, что информационное обеспечение является важнейшим элементом правового мониторинга. Однако важно не только определиться с источниками информации, которые могут быть использованы в процессе правового мониторинга, но и закрепить механизм установления видов информации, процедур ее сбора, анализа, передачи и оценки, а также порядок использования аналитических результатов. Однако, к настоящему моменту этот процесс в Российской Федерации не урегулирован. Нерешенным остается и вопрос с принятием правового акта, регулирующего правоотношения в сфере получения и использования правовой статистической информации. Статистическая информация в России в целом неплохая, что нельзя сказать о ее правовой составляющей. В этой связи, полагаем целесообразным принять соответствующий нормативный правовой акт, например, федеральный закон о правовой статистике. В самостоятельной главе данного нормативного правового акта можно было бы регламентировать порядок сбора и использования информации для проведения правового мониторинга. В качестве положительного опыта здесь можно привести Закон Республики Казахстан от 22.12.2003 N 510-II "О государственной правовой статистике и специальных учетах"*(197). Данным законом закрепляются понятие, принципы формирования правовой статистической информации, права и обязанности уполномоченного органа и его территориальных органов по ее получению и использованию. Среди основных задач формирования государственной статистики выделяются эффективное и достаточное информационное обеспечение государственных органов, физических и юридических лиц о состоянии законности и правопорядка в стране на основе единых статистических принципов и стандартов, а также совершенствование и развитие государственной правовой информационной статистической системы.
Таким образом, правовой мониторинг представляет собой комплексный институт по наблюдению, анализу и оценке качества правовых актов, эффективности их практической реализации, обеспечивающий "обратную связь" - от общества к законодателю - и необходимую цикличность правового развития. Без этого рвется "правовая цепь" и сохраняется фрагментарность и иллюзорность правового регулирования*(198). Осуществление указанной деятельности позволяет оценить эффективность функционирования всей правовой системы; результаты нормотворческой деятельности органов государственной власти, а также деятельность органов местного самоуправления; обеспечить контроль за исполнением законов и иных правовых актов; проанализировать и оценить соответствие практики реализации законов и иных правовых актов планируемому результату правового регулирования; своевременно подготавливать предложения по совершенствованию российского законодательства, а также по совершенствованию деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления и др.
Учитывая, что качество правового акта определяется, в том числе, степенью достижения поставленных в нем общественно-полезных целей (т.е. эффективностью), конечными задачами мониторинга являются предотвращение искажения тех целей, которые декларируются при принятии нормативного правового акта, адаптирование правового акта к реальным, быстро меняющимся социальным условиям.
Описание механизма обеспечения законности, основные элементы которого подробно рассматриваются в данной главе, не будет полным без учета и анализа социально-психологических факторов. Актуальный уровень законности самым непосредственным образом связан с жизнью и психологией социума, состоянием и динамическим процессами массового правового сознания. Соответственно, выявление, фиксация (а, по возможности, и "измерение") его составляющих - наиболее распространенных социально-правовых представлений, оценочных суждений о праве и практике его применения, социальных установок, ценностных ориентаций и мнений граждан, характеризующих их отношение к закону и законности, становятся одной из главных задач современных социально-правовых исследований и позволяют определить ряд важных закономерностей обеспечения законности.
В современных условиях одним из наиболее доступных, объективных и релевантных способов фиксирования значимых социально-психологических аспектов обеспечения законности является мониторинг опросов общественного мнения. В России функционирует система социологических служб, профессионально изучающих общественное мнение по широкому спектру социальных вопросов. Их данные регулярно публикуются, что позволяет использовать результаты репрезентативных опросов населения для анализа социально-правовой действительности, не исключая возможности проведения собственных социологических замеров и других социально-психологических исследований заинтересованными в этом научно-исследовательскими организациями*(199).
Общественное мнение - динамичное состояние массового сознания, которое возникает в ответ на злободневные, важные события, явления и отражает отношение населения в целом или отдельных социальных групп к происходящему, выраженное в форме определенных высказываний. Общественное мнение представляет собой особый социальный институт, обладающий определенной структурой и выполняющий важные социальные функции*(200). Именно об этом говорил В.В. Путин в одном из своих программных выступлений накануне выборов Президента России в 2012 г.: "Мы должны проявлять способность реагировать на запросы общества, которые все более усложняются, а в условиях "информационного века" - приобретают качественно новые черты... Растущее количество информации, эффективные каналы коммуникации и "обратной связи" должны перейти в качество гражданского участия, самоуправления и контроля. Прежде всего, это общегражданское обсуждение законопроектов, оценка действующих законов и эффективности их применения"*(201).
Общественное мнение о праве, практике его применения и состоянии законности как совокупность оценочных суждений граждан по всем аспектам социально-правовой жизни, по сути, не только доступная "мера" правового сознания, но и его специфического форма проявления*(202). Такое мнение существует и функционирует независимо от того, "измерено" ли оно какой-либо социологической методикой, постоянно воздействует на личность или группу, влияет на формирование правовых установок, обычаев, традиций, интересов, привычек, представлений и т.д. Оно возникает в процессе правовой коммуникации и обсуждения людьми происходящих событий, условий труда, быта и других явлений, затрагивающих жизненные интересы. Чем больше в таком мнении выражаются рациональные знания, тем выше оно по своему уровню. При этом очевидно, что в зависимости от своего содержания и формы оно может оказывать не только позитивное, но и негативное воздействие на жителей страны, членов группы или общности, например, создавая некоторые распространенные предубеждения.
Однако для изучения и описания феномена правового сознания и социально-психологических аспектов состояния обеспечения законности результатов опросов общественного мнения недостаточно. Соответственно, актуальными становятся эмпирические социально-психологические исследования, ориентированные на сбор, анализ и обобщение фактов, позволяющих определять содержание, форму и уровень правового сознания населения, в том числе включая выявление влияния на него СМИ и интернета. Результаты социологических опросов по различным аспектам социально-правовой тематики должны дополняться и другими исследовательскими методами (например, наблюдением, изучением мнений экспертов, анализом публикации в СМИ и обсуждений гражданами правовых вопросов в ходе повседневной коммуникации и др.), а также специальной аналитической работой, позволяющей соотнести те или иные зафиксированные данные с проявлениями правового сознания.