Экспертный процесс - совокупность последовательных, логически взаимосвязанных действий уполномоченных субъектов по проведению исследования и правовой оценки правовых актов по вопросам правовой экспертизы.
Экспертному процессу предшествует:
1. Принятие решение о назначении экспертизы.
2. Формулирование вопросов для экспертизы.
3. Определение (выбор) эксперта (экспертного учреждения).
4. Оформление запроса и направление его эксперту (оформление отношений с экспертом).
Этапы проведения правовой экспертизы НПА:
1. Подготовительная стадия.
1. Ознакомление с:
- а. основанием производства экспертизы,
- б. представленными на экспертизу объектами (актами),
- в. поставленными вопросами.
2. Определение методов проведения исследования (экспертизы).
3. Выдвижение гипотез.
4. Составление плана исследования.
2. Стадия раздельного исследования объектов экспертизы (акта, части акта).
Раздельный анализ характеристик объекта экспертизы (акта, юридической конструкции, отдельного элемента):
- индентификация,
- определение родового элемента,
- выявление общих и частных характеристик.
3. Стадия сравнительного исследования объекта экспертизы (акта).
1. Установление совпадений или различий в признаках сравниваемых объектов.
2. Анализ совпадений или различий.
3. Выявление отклонений от общих характеристик.
4. Стадия обобщения, оценки результатов и формулирование выводов.
1. Определяется значимость выявленных признаков и характеристик.
2. Квалификация исследованной информации с учетом выявленных признаков и характеристик.
3. Формулирование итоговых выводов и ответов на вопросы экспертизы.
Практическая схема поэтапных действия при проведении правовой экспертизы НПА:
1. Установление нормативности правового акта.
2. Установление компетенции субъекта на издание правового акта.
3. Установление правомерности формы правового акта.
4. Установление соблюдения процедуры издания правового акта.
5. Определение достаточности правового регулирования и наличие пробелов.
6. Определение необходимости, рациональности, эффективности и правовой целесообразности правового регулирования.
7. Установление соответствия акта Конституции и нормам международного права.
8. Определение предмета ведения, в рамках которого принят акт.
9. Установление соответствия акта иным актам большей юридической силы.
10. Определение внутренних противоречий в акте, а также технико-юридических ошибок.
11. Формулирование итоговых выводов по исследованию.
Методика экспертизы - совокупность способов (методов) исследования, правила и порядок исследования правового акта по вопросам, входящим в предмет правовой экспертизы.
Таким образом, методика охватывает:
Принципы проведения экспертизы – исходные регулирующие начала, определяющие фундаментальные основы экспертизы.
1. Правомерности.
2. Полноты исследования.
3. Обоснованности выводов.
4. Ясности и чёткости изложения текста заключения.
5. Подлинности источников.
6. Проверяемости результатов.
7. Научности методов исследования.
Используемые методы – выбираются экспертом исходя из характеристик исследуемого правового акта.
Базовые методы:
формально-юридический метод - базовый метод, позволяющий провести анализ правовых норм с точки зрения правовых закономерностей, принципов права, метода правового регулирования, иерархии правовых норм, юридической техники и т.д.;
системный метод - метод, позволяющий провести анализ правовых норм с точки зрения их места в системе правового регулирования, взаимосвязи с другими нормами права;
сравнительно-правовой метод - метод, позволяющий провести сравнительный анализ правовых норм с аналогичными или имеющими общие характеристики правовыми институтами и нормами в данном или иных правовых комплексах (институтах, подотраслях, отраслях, правовых системах);
логический метод - метод, позволяющий провести анализ правовых норм с точки зрения логики.
Правила исследования – закрепляются в методических рекомендациях государственного или муниципального органа или соответствующего субъекта, осуществляющего экспертизу
На примере Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ (утверждена приказом Минюста РФ от 31.05.2012 № 87) рассмотрим правила исследования НПА.
Методика специально-юридической правовой экспертизы НПА Минюста России (приказом Минюста РФ от 31.05.2012 № 87)
1. Правовые акты подлежат правовой экспертизе, если они носят нормативный характер.
2. Правовая экспертиза отмененных, признанных утратившими силу правовых актов, а также правовых актов, срок действия которых истек, не проводится. Правовая экспертиза правового акта проводится с учетом всех внесенных в него изменений.
3. В случае проведения правовой экспертизы правового акта, признающего утратившими силу другие правовые акты, приостанавливающего или продлевающего их действие, следует оценивать компетенцию органа на принятие указанного акта, а также возможность возникновения пробелов в правовом регулировании.
4. При правовой экспертизе проводится правовая оценка:
(А) формы правового акта,
(Б) его целей и задач,
(В) предмета правового регулирования,
(Г) компетенции органа, принявшего правовой акт,
(Д) содержащихся в нем норм,
(Е) порядка принятия,
(Ж) обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федеральных законов,
(З) а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов).
5. Цели, задачи и предмет правового регулирования правового акта рекомендуется проанализировать на соответствие основам конституционного строя, соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установленному Конституцией РФ (статьи 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.
6. При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере выявляется место правового акта среди других актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Следует установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (подзаконным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции РФ и федеральном законодательстве.
7. Необходимо иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок введения в действие других законов и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов.
8. Следует проверять полномочия органа или должностного лица, принявших правовой акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.
9. Анализ конкретных правовых норм требует изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах).
10. При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими НПА, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае рекомендуется руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права. В частности, следует учитывать, что при наличии общей и специальной нормы права применяется специальная норма, при наличии двух нормативных правовых актов одинаковой юридической силы применяется акт, принятый позднее.
11. В ряде случаев проведение правовой экспертизы связано с изучением порядка принятия (обнародования) правовых актов, предусмотренного федеральным законодательством и (или) законодательством субъектов Российской Федерации. Например, Бюджетным кодексом РФ (статья 184.2) установлен перечень документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом бюджета.
12. В ходе правовой экспертизы рекомендуется оценивать также соблюдение правил юридической техники, а именно:
а) наличие набора реквизитов,
б) правильность использования юридической терминологии и др.
Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике правовой акт, как правило, имеет следующие элементы: а) форма принятия; б) наименование органа, принявшего правовой акт (в целях определения компетенции данного органа); в) название, в краткой форме отражающее предмет правового регулирования, которое должно соответствовать содержанию правового акта; г) дата и место принятия и (или) подписания; д)номер; е) полное наименование должности лица, подписавшего правовой акт; ж) источник официального опубликования; з) дата (срок) вступления в силу.
13. При оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать:
- употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;
- имеют ли термины общепризнанное значение;
- обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.
14. Воспроизведение в правовом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, не свидетельствует о незаконности этого акта.
15. Наличие в правовом акте пробелов правового регулирования не следует рассматривать как противоречие федеральному законодательству. Выявленные пробелы в правовом регулировании рекомендуется отражать в экспертном заключении как предложения по корректировке регионального законодательства.
16.1 ограничение гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами прав и свобод граждан;
16.2. принятие органами государственной власти субъектов РФ правовых актов:
а) по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;
б) нарушающих компетенцию Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;
в) нарушающих принцип разделения властей;
г) по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления;
16.3. нарушение требований относительно формы принятия правового акта;
16.4 наличие в правовом акте положений, искажающих содержание и смысл норм Конституции РФ и других актов федерального законодательства;
16.5. отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами необходимы для издания правового акта;
16.6. принятие правового акта во исполнение отмененного (утратившего силу) акта;
16.7. неправильный выбор закона, являющегося основанием для принятия правового акта;
16.8. принятие правового акта органом, должностным лицом, в компетенцию которого это не входит, либо с превышением полномочий;
16.9. нарушение порядка принятия (обнародования) правового акта;
16.10. запрещение действий граждан и организаций, государственных органов, разрешенных или предписываемых федеральным законом;
16.11. разрешение или допущение действий граждан и организаций, государственных органов, запрещенных федеральным законом;
16.12. изменение установленных федеральным законом оснований, условий, последовательности или порядка действий участников правоотношений.
Заключение специально-юридической правовой экспертизы НПА
Законодательно не установлено единых требований к оформлению экспертного заключения. Отдельные органы власти и организации устанавливают требования применительно к собственным экспертным заключениям.
Экспертное заключение - подготовленный экспертом документ, в котором излагаются содержание, результаты и выводы экспертного исследования.
Для ориентира можно использовать ряд правовых актов, фиксирующих требования к экспертным заключениям.
Для государственных судебных экспертиз Федеральный закон от 31.05.2001 № 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» устанавливает следующие требования к содержанию экспертного заключения:
1. время и место производства экспертизы;
2. основания производства экспертизы;
3. сведения об органе или о лице, назначивших экспертизу;
4. сведения о об эксперте (ФИО, образование, специальность, стаж работы, ученая степень и ученое звание, занимаемая должность);
5. вопросы, поставленные перед экспертом;
6. объекты исследования и материалы, представленные эксперту;
7. содержание и результаты исследования с указанием примененных методов;
8. оценка результатов исследования, обоснование и формулировка выводов по поставленным вопросам.
Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ (утверждена приказом Минюста РФ от 31.05.2012 № 87) – пункт 24.