Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Вып. 3. Ч. 1

41

Форма правления и государственно-территориальное устрой-

ство. Государственно-территориальное устройство – это элемент формы государства, отражающий, как территориально устроено государство, каково взаимоотношение центральной власти и местных органов власти, каким способом организована (устроена) территория государства.

Всвязи с отмеченным требует ответа ряд вопросов: в каком соотношении пребывают форма правления и форма государственнотерриториального устройства; насколько и с какой степенью воздействия влияет форма государственно-территориального устройства на форму правления, равно как и наоборот; что является предпочтительным для той или иной формы территориальной организации страны – монархия или республика и какие из их разновидностей. Точно так же требует ответа вопрос о том, что предпочтительнее для современной формы правления: федерация или унитарное, региональное государство; существуют ли закономерные связи между конкретными формами территориального устройства и устройстваверховнойвласти и др.

Видимо, нельзя однозначносказать, что форма правления нейтральна по отношению к форме государственно-территориального устройства, равно как и наоборот. Известно, что среди современных федераций есть конституционные монархии и государства с республиканской формой правления; нет абсолютных монархий и монократических и суперпрезидентских республик. Иными словами, федерализм приемлет более мягкие формы организации верховной власти в стране. Иногда одна и та же территориальная организация может существовать при разных формах правления (характерно для Испании). Не повлияло на форму правления Малайзии смена формы территориального устройства с унитарного на федеративное; в то же время в Непале произошла одновременная смена

иформы правления (с монархической на республиканскую), и формы территориальной организации страны – с унитарной на федеративную. Очевидно также, что конституционная монархия хорошо уживается как с федеративными государствами (Королевство Бельгия), так и с региональными (Королевство Испания) и унитарными государствами (Королевство Швеция); с крупными по территории и населению и с так называемыми «карликовыми» государствами (Княжество Лихтенштейн, ВеликоеГерцогство Люксембург, КняжествоМонако).

Вто же время такие факторы, как взаимоотношение центральной власти и местных органов власти, способ организации (устройства) территории государства, находятся в непосредственной связи с характером организации верховной власти в государстве.

42

Несомненно и то, что на выбор формы правления и территориальной организации страны влияют сходные, если не сказать одинаковые, факторы и условия.

Понятия «форма правления» и «система правления». Необхо-

димость в таком разграничении стала особенно актуальной в связи с весьма широко распространенным использованием в лексике понятий «президентская система правления», «парламентарная система правления» и т.п. Отдельные исследователи считают, что использование термина «система правления» является более корректным по сравнению с термином «форма правления» (Н. А. Сахаров)1; С. Г. Паречина считает, что не следует смешивать понятия «форма правления» и «система правления», поскольку первое определяет выборные или наследственные начала формирования высшей государственной власти, а второе – тип соотношения полномочий и взаимоотношений между высшими исполнительными или законодательными органами2. Не соглашаясь с указанным подходом, О. И. Зазнаев предлагает обозначать термином «система правления» различные модели организации верховной власти3. Мнение о том, что понятием системы правления охватывается характеристика взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью, нуждается в дополнительном разъяснении. В предлагаемом случае система правления представляется квинтэссенцией формы правления, отражая в ней глубинную характеристику – взаимоотношения двух высших органов государства – законодательной и исполнительной властей. Это два центра власти, от положения которых в системе власти зависит в конечном счете конструкция всей организации верховной власти. В то же время складывается впечатление, что при таком понимании системы правления это понятие «на-

1Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. М.: Юрид. лит., 1994. С. 111.

2Паречина С. Г. Институт президентства: история и современность / под общ. ред. Е. В. Матусевича. Минск : ИСПИ, 2003. С. 125.

3По мнению автора, политическое содержание термина «система правления» (или тождественного ему термина «система власти») означает, в первую очередь,

тот или иной тип соотношения прерогатив между исполнительными и законодательными органами государственной власти. В том случае, если вся полнота выс-

шей исполнительной власти принадлежит президенту и он формирует правительство, а высший законодательный орган не может отправить правительство в отставку посредством выражения вотума недоверия, есть основания утверждать, что это – президентская система власти (Зазнаев О. И. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань: Казанский государственный университет им. В. И. Ульянова-Ленина, 2006. С. 211.).

43

кладывается» на другое, уже используемое в науке – «форму правления». Имеет место так называемое удвоение терминологии, что само по себе мало что добавляет к пониманию формы правления1.

Думается, что понятие системы правления имеет более широкий контекст2, призвано отобразить не только властеотношения, но и формы прямого давления институтов гражданского общества на власть, разнообразные формы самоорганизации граждан, их реальные ресурсы в политическом процессе, равно как и участие в этом процессе политических партий. Все это в совокупности способно формальную (юридически оформленную) организацию власти несколько модернизировать, внести коррективы в сложившуюся конфигурацию властей. В современных условиях именно эти факторы в значительной мере способны обеспечить легитимность формы правления.

Г л а в а II. ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ И КОНСТИТУЦИОННЫЙ

(ГОСУДАРСТВЕННЫЙ) СТРОЙ

§1. Форма правления и разделение властей

всовременном государстве: проблемы взаимосвязей3

Становление и развитие формы правления происходит под непрерывным влиянием различных государственно-правовых явлений. Среди них наиболее значимым, как показывает изучение проблемы, является феномен разделения властей. Если форма правления характеризует собственно организацию верховной власти страны, то доктринально сформулированный и существующий в виде

1В западной и отечественной политологической и отчасти в государствоведческой литературе политические режимы и формы правления нередко рассматриваются в качестве равнозначных.

2Представляется некорректным смешивание понятий «форма правления» и «система правления», поскольку первое понятие определяет выборные или наследственные начала формирования высшей государственной власти, а второе – тип соотношения полномочий и взаимоотношений между высшими исполнительными или законодательными органами. В совокупности эти взаимоотношения характеризуют ту или иную систему правления – президентскую, парламентарную, полупрезидентскую (Паречина С. Г. Институт президентства: история и современность).

3Червонюк В. И. Разделение властей: материалы научно-теоретического симпозиума. Суздаль, 2007. С. 123–129; Червонюк В. И., Варнавский А. Г. Форма правления и разделение властей // Социально-экономические явления и процессы. – 2010. – №3. – С. 296–302.

44

неписаной нормы конституционного права или получивший фор- мально-юридическое (текстуальное) закрепление в основном законе страны принцип разделения властей положен в основу функционирования всей этой организации1. Эта взаимосвязь и взаимное влияние формы правления и разделения властей настолько заметны, что

вполитологии, в государствоведческой литературе нередко наблюдается подмена одного понятия другим. Причем для такого смешения есть и формально-юридические предпосылки: закрепляя в конституции, конституционном законодательстве статус высших органов государства, учредительная (законодательная) власть в одно и то же время наделяет компетенцией эти органы и устанавливает механизмы их сдерживания друг другом. В технико-юридическом смысле такие нормы расположены в одних частях, разделах, главах, а нередко – и в статьях конституционного текста. Эта особенность конституционного регулирования (опосредования) в определенной мере порождает иллюзию категориального «родства», «близости» данных феноменов.

Казалось бы, даже беглого взгляда на проблему достаточно, чтобы убедиться в том, что связь между разделением властей и формой правления существует и является настолько очевидной, что не требует специальных доказательств. В эпохутак называемыхбуржуазно-демократи- ческих революций организация государственных систем на началах разделения властей предполагала отказ от абсолютистских режимов правления и появление такой качественно новой системы устройства, которая была воплощена первоначально в конституционной монархии, а затем и в республиканской форме правления. Тем обстоятельством, что разделение властей может иметь место только в условиях демократии, объясняется отсутствие разделения властей в монократическом государстве, существование которого не является редкостью и в современных условиях.

1Даже самый общий взгляд на проблему обнаруживает различные подходы в конституционном оформлении данного принципа. Точно так же, как и в отношении формы правления, закрепление принципа разделения властей имеет различные варианты: данный принцип, а равно и гарантии его получают конкретное закрепление в нормах национальных конституций; национальные конституции содержат лишь самое общее упоминание о принципе разделения властей;

вконституциях нет установлений относительно признания данного принципа,

однако закрепление конституционной системы высших органов государства, определение их статуса, взаимоотношений друг с другом не оставляют сомнения в том, что учредителем конституции в основу организации государственной власти положен именно данный принцип.

45

Несмотря на эти, казалось бы, очевидные вещи, в юриспруденции, в политической философии данный аспект двух фундаментальных государствоведческих категорий не привлек особого внимания. Каждый из отмеченных феноменов, по существу, рассматривается как самодостаточный; линия их пересечения, скорее всего, является некой «вещью в себе», не требующей научного объяснения. Отсюда закономерности, формы взаимосвязей этих фундаментальных государствоведческих категорий в значительной мере остаются «белым пятном» в науке. Между тем вопросы о том, существует ли такая связь формы государственного правления и разделения властей и каков ее характер, современные формы, пределы взаимного влияния и пр., имеют принципиальное значение. В конечном счете с ответами на них связаны представления о демократическом или недемократическом, правовом или неправовом, рациональном (дееспособном) или нерациональном (недееспособном) характере всей системы государственной (публичной) власти. Следовательно, обращение к поставленной проблеме имеет важное как научное, так и практическое значение. Применительно к теме исследования это позволяет получить новый прирост знаний, относящихся к характеристике формы государственногоправления.

В самом первом приближении своеобразие принципа разделения властей, если основываться на постулатах классической теории, состоит в том, что в соответствии с объективно предписанными функциями государства (государственной власти) в его структуре обособляются свойственные этим функциям части государственного механизма, или ветви государственной власти. Соответственно видам государственной деятельности обособляются и ветви государственного механизма с четким определением статуса и компетенции (функций, предметов ведения, властныхполномочий, ответственности)каждой из них.

Достаточно распространенный в обществоведении взгляд, согласно которому принцип разделения властей, являясь следствием специализации государственной деятельности (функций государства), специализации (разделения) труда в государственном аппарате, в связи с этим выступает средством рационализации государственного управления, представляется односторонним и не отображает сущности данного феномена1.

1 «В настоящей работе разделение властей рассматривается, прежде всего, как правовой принцип организации аппарата государственной власти. Этот принцип проявляется и реализуется в развитой правовой ситуации – как организационноправовой, или институциональный, компонент правового государства». (Блажич Н. И. Модели разделения властей в правовом государстве. С. 111.)