Сложно определить конкретный момент перехода России к деинституциализации сиротских учреждений на законодательном уровне. Примером одним из первых изменений в этой области может служить «Национальная стратегия действия в интересах детей на 2012-2017 годы», которая законодательно установила реорганизацию детских домов в «центры поддержки семьи», целью которых стала помощь в семейном устройстве воспитанников в биологические или приемные семьи, организация обучающих и поддерживающих сервисов для родителей. Этот документ был чрезвычайно важным с точки зрения формулировки ключевых идей в отношении альтернативных интернатной заботе форм защиты детей Ярская-Смирнова Е.Р., Присяжнюк Д.И., Вербилович О. Е. Приемная семья в России: публичный дискурс и мнения ключевых акторов //Журнал социологии и социальной антропологии. - 2015. - Т. 18. - №. 4.. После его принятия потребовалось еще несколько лет для развития механизмов реализации предложенной стратегии.
Прогресс России в процессе трансформации детских домов в сравнении с лучшими практиками в четырехуровневой модели, составленной Агентством США по международному развитию USAID, приведен в Табл. 1.
Программа «Помощь русским сиротам» была разработана с целью остановить рост числа оставленных детей в Российской Федерации путем предоставления каждому ребенку доступа к образованию, возможности жить в стабильной семье и стать полноценным членом общества.
Таблица 1. Прогресс России в процессе трансформации детских домов в сравнении с лучшими практиками в четырехуровневой модели
|
Критерий |
Достигнутые результаты |
Проблемы, ограничивающие прогресс в данном направлении |
|
|
Политическая и правовая основа |
1. Акцент на деинституционализации через воссоединение семьи и приемную семью 2. Широкое распространение партнерства и заключения договоров с НКО 3. Профессиональные программы предназначены для инвалидов, детей национальности рома и молодежи в учреждениях интернатного типа 4. Информация о правах и процессе доступа к возможным услугам легко доступна. |
1. Усилия по стандартизации политики и практики, связанные с социальными услугами, ограничены. 2. Административная ответственность за социальные услуги была перенесена с муниципального на региональный уровень, что отделяет принятие решений от тех, на кого влияет политика. 3. Недостаточное распространение механизмов финансирования новых услуг. |
|
|
Структура программ и оказываемых услуг |
1. Разработаны модели раннего вмешательства для детей с задержкой развития, 2. Программы для ВИЧ-инфицированных женщин обеспечивают модель для всех программ, направленных на оставление детей грудного возраста. Модели раннего вмешательства и реабилитации способствуют оказанию помощи населению по месту жительства. 3. Новые услуги по уходу за детьми включают вмешательство в кризисных ситуациях, включение детей-инвалидов, поддержку приемной семьи и общественную реинтеграцию молодежи из учреждений интернатного типа 4. Доступность общественных образовательных материалов. |
Меры, связанные с токсикоманией, депрессией и психическим здоровьем, являются в основном карательными, а не превентивными. |
|
|
Человеческий капитал |
1. Введена профессиональная подготовка социальных работников в рамках программ высшего образования 2. Наличие акцента на реабилитационных специалистах и социальных педагогах. |
1. Сохранение старых советских систем обучения в некоторых учебных заведениях 2. Ограниченная публикация методологических материалов |
|
|
Показатели результативности (outcomes) |
Запущен процесс разработки национальной системы измерения качества и эффективности проектов социальных услуг |
1. Результаты деятельности отражают снижение количества учреждений интернатного типа, однако не включают оценку качественных показателей благополучия детей. 2. Системы мониторинга детей в альтернативной системе еще не разработаны. |
Источник: оставлено автором на основе исследования USAID систем предоставления социальных услуг в Европе и Евразии Davis R. T. Emerging practices in community-based services for vulnerable groups: a study of social services delivery systems in Europe and Eurasia. - 2006.
Согласно финальному отчету по результатам ARO3 ARO 3 Final performance reportю Katherine Evans, Deputy Director, Civil Society Division, IREX , с момента создания ARO программа достигла огромных успехов в продвижении местной реформы системы социального обеспечения детей в приоритетных регионах Российской Федерации, а также в продвижении диалога по вопросам политики в области социальной защиты детей на федеральном и региональном уровнях. Этот комплексный, многоэтапный проект работал над развитием социальных, психологических, правовых и медицинских аспектов благополучия детей в России. ARO3 основывался на успехах программ ARO1 и ARO2, стандартизируя успешно разработанные и институционализированные системы обслуживания детей и семьи и системы предотвращения оставления детей, в первую очередь, в приоритетных городах проекта, а именно: Томске и Хабаровске, с последующим распространением практик на другие регионы Российской Федерации.
Мероприятия ARO 3 проводились при участии более 560 правительственных, неправительственных, медицинских и образовательных учреждений и организаций в городах и поселках по всей стране и способствовали распространению улучшенных и инновационных медицинских и социальных услуг через внедрение стимулирующей политики, законодательных инициатив и обучение социальных и медицинских специалистов для оказания всесторонней поддержки детям и семьям. Схема, по которой осуществляется реализация программ ARO 3 представлена на Рисунке 3. В качестве стратегического решения, принятого USAID / IREX / NFPCC, целевая техническая помощь в целом и грантовое финансирование в частности поддерживали те инновационные реформы, которые уже находились на стадии реализации.
Рисунок 3. Схема реализации программ ARO 3
Источник: составлено автором на основе отчета о достигнутых результатах USAID
По словам вице-премьера РФ Татьяны Голиковой «верхний уровень реформирования пройден, но на самом деле есть более сложные и содержательные проблемы, которые нам предстоит обсудить и дать соответствующие поручения с точки зрения изменений в законодательство». Официальный сайт ТАСС
Среди ключевых изменений, введенных Постановлением, эксперты выделяют:
1. переориентацию институциальных учреждений на открытый формат работы,
2. ограничение срока пребывания детей в учреждениях,
3. введение индивидуального плана устройства детей и другие.
К барьерам реализации Постановления эксперты относят:
1. дефицит кадровых и финансовых ресурсов в системе устройства детей,
2. отсутствие регламентов новых процессов и системы мониторинга происходящих изменений.
Роль некоммерческих организаций в сложившейся ситуации эксперты видят, прежде всего, в распространении накопленных знаний и опыта в работе с различными типами семей, детей и будущих замещающих родителей. Наконец, принятие Постановления эксперты рассматривают как закономерный этап в эволюции российской системы устройства детей либо как реакцию на ухудшение положения детей в связи с введенными в 2012 году ограничениями на иностранные усыновления Альшанская Е. и др. Новый этап развития российской системы устройства детей-сирот: Постановление Правительства № 481 глазами экспертов //Журнал исследований социальной политики. - 2017. - Т. 15. - №. 3..
Глава 2. Методология исследования и сбора данных
2.1 Обоснование проведения качественного исследования
Качественные методы исследования используются для ответа на вопросы об опыте, значении и перспективе, чаще всего с точки зрения определенных участников дискуссии Hammarberg K., Kirkman M., de Lacey S. Qualitative research methods: when to use them and how to judge them //Human reproduction. - 2016. - Т. 31. - №. 3. - С. 498-501.. Эти данные обычно не поддаются подсчету или измерению. Методы качественного исследования включают обсуждения в малых группах для изучения убеждений, взглядов и концепций нормативного поведения; полуформализованные интервью - для поиска мнений по определенной теме, в том числе экспертные интервью - для получения справочной информации или институциональной перспективы; глубинные интервью для сбора данных об опыте или событии с личной точки зрения; а также «анализ текстов и документов», таких как правительственные отчеты, статьи в СМИ, веб-сайты, чтобы узнать о распределенных или частных знаниях.
Среди исследователей нет единого понимания самого термина «качественное исследование» Ritchie J. et al. Qualitative research practice: A guide for social science students and researcher's sage. - 2013.. Качественный метод отличается отсутствием теории, очевидного набор методов или практик, которые его отличают от других методов Denzin N.K., Lincoln Y.S. (ed.). The Sage handbook of qualitative research. - Sage, 2011.. Разные авторы делают акценты на разных характеристиках качественного исследования. Например, Стросс и Корбин под этим термином подразумевают любой тип исследования, которое дает результаты, не полученные методами статистического или другого количественного анализа Corbin J., Strauss A.L., Strauss A. Basics of qualitative research. - sage, 2015.. По мнению Флика, при качественном исследовании важным становится анализ субъективного значения явлений, происходящий на основе сбора не стандартизированных данных и анализа текстов и изображений, а не числовых данных Flick U. An introduction to qualitative research. - Sage Publications Limited, 2018.. Дензин и Линкольн утверждали, что «качественное исследование сфокусировано на нескольких методах, включая интерпретационный и натуралистический подход к предмету исследования» Denzin N. K., Lincoln Y. S. (ed.). The Sage handbook of qualitative research. - Sage, 2011..
Качественные исследования имеют ряд преимуществ перед количественными. Одним из таких преимуществ являются открытые вопросы (т. е. вопросы без вариантов ответов). Кроме того, качественные исследования позволяют получить более глубинные данные об изучаемом явлении, которые невозможно добыть методами количественного исследования Харькова О. А. и др. Качественные исследования в медицине и общественном здравоохранении //Экология человека. - 2016. - №. 12..
Одна из причин выбора не количественного, а качественного исследования - это малая изученность проблемы и отсутствие по ней статистических данных. В России тема реформирования учреждений, оказывающих уход детям-сиротам, является новой и получившей популярность у исследователей менее 10 лет назад. В целом данные по данной теме можно найти в официальных источниках информации. Например, на следующем сайте: https://openngo.ru/ можно найти данные об организациях некоммерческого сектора, проект «Открытые НКО» -- это ресурс, с помощью которого пользователи могут исследовать некоммерческий сектор. На портале можно узнать: как финансируются разные типы некоммерческих организаций, в частности, те, которые работают в сфере деинституциализации сиротства, из государственных источников (грантов, контрактов, субсидий); кто их учредители и руководители и другую информацию.
Государственные органы также предоставляют ряд данных. Например, в Банке документов Министерства Просвещения Российской Федерации можно найти ежегодные сводные отчеты по форме федерального статистического наблюдения № 103-рик по России и субъектам Российской Федерации. Данные за 2018 году по учету и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, до 18 лет, представлены на Рисунке 4.
Рисунок 4. Численность детей до 18 лет, устроенных в различные учреждения, 2018 год
Источник: Федеральное статистическое наблюдение
Однако детализированных данных о том, какие услуги, в каком объеме и на основе какого финансирования оказываются некоммерческими организациями, найти не предоставилось возможным.
Министерство Просвещения также ведет банк данных анкет детей в детских домах, по состоянию на 02.10.2019 года в данном банке 43467 анкет детей, которые ожидают усыновления Официальный банк данных Министерства Просвещения РФ URL: http://www.usynovite.ru/db/ (дата обращения: 02.10.2019). Согласно статистике, еще 5 лет назад в банке было в 1,5 раза больше детей - 68,8 тысячи, а 10 лет назад - 115,6 тысячи.
Сами некоммерческие организации регулярно проводят исследования третьего сектора, среди таких организаций можно выделить фонд развития и поддержки филантропии КАФ, совместный проект центра «Благосфера» и Агентства социальной информации АСИ. Кроме этого, НКО часто руководствуются и внутренней необходимостью -- им нужно найти данные, полезные для собственного развития или для сектора в целом. Так, например, благотворительный фонд «Дети наши» публикует на сайте с 2016 года ежегодные исследования по социализации выпускников подшефных фонду детских домов. Согласно данным за 2017 год, только 22% детей в интернатах являются полными сиротами, остальные дети относятся к категории, так называемых социальных сирот (случаи, когда один или оба родителя ребенка живы) Официальный сайт благотворительного фонда «Дети наши» .
Однако существуют определенные проблемы с интерпретацией доступных данных. Рассмотрим мнение экспертов по приведенной выше статистики Ежедневное интернет-издание Правмир. По словам Елены Альшанской, президента благотворительного фонда «Волонтеры в помощь детям-сиротам», «это не только и не столько увеличение семейного устройства, которое у нас с 2016 года не растет на самом деле по абсолютным цифрам, а уменьшение количества детей, которых выявляют вновь и помещают в детские дома. Где-то за этим стоит работа с семьей, а где-то полное отсутствие работы с семьей, поэтому однозначно оценить это явление как позитивное сложно».
Проблема статистических данных состоит в не учете в ней, так называемых, «скрытых сирот», то есть детей, находящихся в детских домах «по заявлению», которые могут там фактически проживать годами. У таких детей нет статуса сироты, и их никто не может принять в семью. Уполномоченный по правам ребенка Владимирской области Геннадий Прохорычев описывает ситуацию во Владимирской области следующим образом: «Дома ребенка - это дети до 4 лет, 70 процентов - родительские дети, переданные государству «в связи со сложной жизненной ситуацией», это скрытые сиротства. У нас огромная армия детей в домах ребенка, в детских домах, в прочих коррекционных школах - дети практически без родителей, то есть родители есть, они существуют, но дети воспитываются государством».
Кроме этого, по словам Оксаны Кучмаевой, д.э.н., эксперта Аналитического центра при Правительстве РФ, «статистика (как система официального статистического учета) не может дать ответы на все вопросы. Скорее, стоит прибегать к такому инструменту, как проведение выборочных обследований» Информационный портал «Если быть точным» .
Таким образом, имеющиеся в открытом доступе данные являются недостаточно систематизированными для использования их в качестве основы для исследования. Данное обстоятельство обуславливает выбор качественного анализа в проводимом исследовании как наиболее эффективный инструмент.
2.2 Обоснование проведения сравнительного анализа
Изучение опыта тех стран, где различные практики интеграции детей-сирот реализуются уже долгое время, позволяет оценить эффективность тех или иных методов, их сильные стороны. В странах Западной Европы и США в процессе деинституционализации детей-сирот была изменена вся социальная система защиты детства, созданы стандарты услуг для детей, их биологических и замещающих семей, сформировано общественное мнение, ориентированное исключительно на семейное воспитание любого ребенка, независимо от его проблем и статуса биологической семьи. Важнейшим результатом деинституционализации стала невозможность стигматизации детей-сирот на уровне законодательства и общественного сознания. Слово «сирота» (orphan) исчезло из официальных документов.